Сырьевые деньги опять уйдут в резерв

В Минфине РФ не видят причин для изменения подхода по формированию резервов. Фото Льва Исраеляна

Цены на российскую нефть все ближе к тому уровню, когда по установленному в РФ бюджетному правилу так называемые дополнительные сырьевые доходы должны направляться не в экономику, а в резервы. Но правило устанавливалось до того, как прилетел «черный лебедь» коронавирусной эпидемии и новый кризис вызвал непредвиденные расходы на поддержку населения и бизнеса. Возможно, сейчас появился повод его отменить или хотя бы смягчить? В Минфине заявили «НГ», что правило неизменно. Хотя эксперты видят пути, как его можно было бы модифицировать.

После недавнего шока, когда стоимость поставок российской нефти падала до 12 долл. за баррель и даже ниже, цены постепенно возвращаются к важному для экономики РФ рубежу – черте «отсечения». По действующему бюджетному правилу, в 2020 году уровень этой черты установлен в 42,4 долл. за баррель нефти российской марки Urals. Североморская Brent эту планку уже взяла, а средняя цена на Urals, по данным Минфина РФ, за период мониторинга с 15 мая по 14 июня 2020 года составила около 37,6 долл.

Согласно тому же правилу, если цена ниже этой отметки, то недополученные нефтегазовые доходы можно компенсировать из резерва, куда и складывались «лишние» деньги, из Фонда национального благосостояния (ФНБ). У бюджета сейчас проблема не только в сократившихся доходах от продажи энергоресурсов, но и в выросших расходах.

По предварительным данным Минфина, на которые ссылается бюллетень «Комментарии о государстве и бизнесе», подготовленный институтом «Центр развития» Высшей школы экономики (ВШЭ), за январь–май 2020 годы доходы федерального бюджета составили 7,9 трлн руб., что почти соответствует доходам за первые пять месяцев 2019-го, но в мае нынешнего года, когда влияние кризиса проявилось в полной мере, доходы федерального бюджета сократились на 41% (год к году), и это произошло в основном из-за сокращения нефтегазовых доходов на 70%.

Одновременно в связи с финансированием программ, связанных с борьбой с пандемией, поддержкой бизнеса, населения и региональных бюджетов, выросли и расходы: за пять месяцев этого года расходы на здравоохранение были увеличены в 2,2 раза, дотации регионам – в 1,7 раза. В итоге дефицит федерального бюджета за первые пять месяцев 2020 года составил 409 млрд руб., сообщает институт «Центр развития».

ВШЭ обращает внимание, что в течение всего этого времени продолжало действовать бюджетное правило, и за пять месяцев Минфин за счет дополнительных нефтегазовых доходов направил на приобретение валюты 386 млрд руб. (16% от общего объема нефтегазовых доходов). С учетом этих операций располагаемые ресурсы федерального бюджета в январе–мае 2020 года экономисты оценивают в 7,5 трлн руб. Они отмечают, что фактическая нехватка бюджетных ресурсов для финансирования расходов в 800 млрд руб. была профинансирована за счет заимствований на внутреннем рынке и сокращения остатков бюджетных средств.

В связи с наметившимся повышением нефтяных котировок активизировалась дискуссия о необходимости пересмотра бюджетного правила, которое, по мнению многих аналитиков, сдерживает развитие экономики, так как средства, которые теоретически могли бы активно работать в ней, лежат мертвым грузом в ФНБ.

Раньше, однако, дискуссии шли на фоне профицитного бюджета страны, теперь же в связи с дефицитом вопрос стоит так: будут ли доходы от более дорогой нефти идти опять в резерв, по правилу, или они должны пойти сразу на покрытие возросших расходов бюджета и на финансирование дефицита, который, по прогнозу главы Минфина Антона Силуанова, в 2020 году достигнет 4% ВВП, то есть около 4 трлн руб.? При этом прогноз Центробанка еще более пессимистичен: 5–6% ВВП. В конце мая Силуанов категорически отвергал возможность отмены бюджетного правила. Председатель Банка России Эльвира Набиуллина заявляла, что модифицировать правило преждевременно.

Правительство пока не идет на пересмотр бюджетного правила, чтобы сэкономить средства ФНБ на случай второй волны пандемии зимой, так как в этом случае для поддержки экономики потребуется дополнительно 1–2 трлн руб., сообщал в интервью ТАСС глава Счетной палаты Алексей Кудрин. По его мнению, нынешний кризис настолько острый, что власти могли бы привлечь для поддержки экономики еще 2–3 трлн руб., уточнив бюджетное правило и заняв на рынках (о том, что правительство решило в основном сконцентрироваться на займах, см. «НГ» от 15.06.20).

Эксперты сомневаются, что нынешнее правительство пойдет на отмену бюджетного правила, но не исключают его модификации со временем. «Не вижу никаких оснований отказываться от цены отсечения, тем более в краткосрочной перспективе, – сказал «НГ» доцент РАНХиГС Алисен Алисенов. – Если цена на нефть превысит установленный лимит, то ненадолго, на фоне неких оптимистичных ожиданий инвесторов. В целом ситуация со спросом на нефть, ограничения, введенные в большинстве стран мира, и возможная вторая волна пандемии не способствуют долгосрочной перспективе роста нефтяных цен».

Минфин, по мнению эксперта, не станет отказываться от бюджетного правила, чтобы ФНБ так и оставался подушкой безопасности. Но, уточняет он, может быть, будет пересмотрена сама планка, после достижения которой деньги будут зачисляться в ФНБ.

«Пока речи об отмене бюджетного правила не идет, поэтому после того, как цена на нефть марки Urals превысит уровень 42,4 руб. за баррель, Минфин вернется к накоплениям резервов в ФНБ, – сказал «НГ» ведущий аналитик Forex Optimum Иван Капустянский. – Психологически правительству будет очень трудно отменить бюджетное правило, по крайней мере сразу. Это объясняется тем, что резервы уже не раз помогали российской экономике переживать штормы в виде финансовых кризисов».

Однако со временем, считает эксперт, корректировка бюджетного правила не исключена. «Об этом как минимум свидетельствует тот факт, что за последние 16 лет было всего четыре версии бюджетного правила. В условиях, когда поставлена президентом задача обеспечить рост экономики РФ выше мировых темпов, бюджетное правило может быть скорректировано, однако это произойдет не сразу. Вероятнее всего, это может случиться после 2021 года, когда завершится план по национальному восстановлению экономики после пандемии коронавируса», – говорит Капустянский. По его мнению, первое, что могут изменить в бюджетном правиле, это не порог отсечения по цене на нефть, а уменьшение процента ликвидной части, выше которой можно направлять деньги на развитие экономики. Сейчас порог равен 7% ВВП.

Власти РФ в условиях распространения коронавируса значительно нарастили бюджетные расходы на поддержку экономики и граждан, это противоречит действующему бюджетному правилу, но Минфин планирует вернуться к его выполнению к 2022 году, заявил во вторник замминистра финансов Алексей Моисеев.

В пресс-службе Минфина сообщили «НГ», что отмена бюджетного правила сейчас не обсуждается: «Оно себя хорошо зарекомендовало как механизм снижения зависимости экономики от цен на нефть. Параметр цены нефти в бюджетом правиле пересматривать не планируется. Действительно, в этом году в целях финансирования масштабных антикризисных программ ожидается существенное смягчение бюджетной политики. В этом году мы задействуем средства ФНБ, будет увеличен объем заимствований».

В ведомстве заявили, что в любом случае бюджет будет постепенно приводиться в соответствие с возможностями экономики, – ограничение предельных расходов параметрами бюджетных правил в трехлетнем бюджете отменять не планируется. 

Не думаю, что бюджетное правило будет отменено, более вероятным представляется вариант, при котором попробуют сдвинуть его параметры до тех значений, при которых выпадающие доходы бюджета покрываются. И, вероятно, это процесс долгий - скорей всего, осенью, будет ясно, в чем и насколько уменьшаются налоговые поступления бюджета от несырьевых секторов российской экономики, - сказал «НГ» эксперт компании XCritical Ян Арт. - Идеология "дополнительные доходы с нефти - в резервы" может быть изменена по цифрам, но останется по сути, поскольку в глазах высшего руководства страны она доказала свою пользу. На мой взгляд идея "больших резервов" незыблема для власти, поскольку решает вопрос застарелого синдрома 1992 года (гайдаровской «шоковой терапии» -«НГ») - риска потерять контроль. Эта "резервная идеология" последние 15 лет сдерживает развитие экономики, но надо признать, обеспечила дееспособный бюджет. Отказ от нее означал бы принципиальную смену парадигмы управления, под которую требовался бы другой премьер, другое правительство».

По мнению эксперта, если мировая экономика будет расти, то и тема отказа от бюджетного правила в России будет сходить на нет, но если придет вторая волна кризиса или вернется высокая волатильность в мире - тема будет будироваться.

«Нефть вполне, и скорее всего даже довольно легко, может взлететь на 2-3 долл выше планки отсечения - если принять во внимание текущую динамику международных активов на фондовых рынках США и Европы, а также темпы восстановления Китая. Но возникают два ключевых вопроса: насколько долго нефтяные цены смогут продержаться выше планки отсечения, и стоит ли Минфину приносить в жертву возможно сиюминутной конъюнктуре рынков показавшее определённую эффективность стабильное и чёткое бюджетное правило», - говорит шеф-аналитик TeleTrade Пётр Пушкарёв.

Наиболее рациональным с его точки зрения выглядит в этой ситуации "соломоново решение": бюджетное правило сохранить, но одновременно и не менее 30% от нынешнего размера накоплений ФНБ всё-таки использовать целевым образом, за счёт конкретных разовых решений - для финансирования возникшей необходимости увеличить расходы.

«Причём весьма желательно, чтобы дело зашло намного дальше срочных задач поднять социальные выплаты и другой нагрузки на бюджет, которая может не только стать помощью населению, но и слегка расшевелить полумёртвый потребительский спрос. Отчаянно необходимо использовать хотя бы часть прежней подушки безопасности на софинансирование развития системообразующих компаний, на венчур в перспективные для страны стартапы и, наконец, на снижение долговой и налоговой нагрузки малого и среднего бизнеса, - говорит Пушкарев. - Чтобы это эффективно осуществить, совсем не обязательно поступаться бюджетным правилом: работа с нехитрой системой из "двух карманов", один из которых пополняется, как и раньше, когда нефть выше цены отсечения, а из второго кармана выделяются целевые средства на расходы - будет и понятнее устроена, и не создаст рисков ползучего размывания прибылей бюджета от нефтяных доходов в будущем. Нужно и правило для пополнения резервов, но одновременно нужна и решимость экстренно потратить часть этих резервов, когда необходимо».