Глеб Тукалин
Фото pixabay.com
В правительстве РФ обсуждается вопрос о выделении средств на консолидацию «Россетями» независимых территориальных сетевых организаций (ТСО). Предполагается, что расходы по крайней мере частично будут включены в инвестпрограммы региональных компаний монополии, а значит – опять будут оплачены потребителями. «Россети» уверяют, что дополнительного роста тарифа не произойдет, но как это предотвратить, пока не понятно. Представители министерств, бизнеса и эксперты помимо риска увеличения тарифов сетевой монополии видят и другие сложности в реализации проекта.
Консолидация разрозренных сетей предусмотрена Стратегией развития электросетевого комплекса России, принятой в 2013 году. На первом этапе количество ТСО было сокращено с более 3 тыс. до более 1,5 тыс., и сегодня «Россети» через свои территориальные компании контролируют около 75% распредсетей в стране. Слишком большое количество ТСО, согласно положениям Стратегии, приводит к усилению рисков в отношении работы электросетевого комплекса и неоптимальному распределению ресурсов, связанных с его эксплуатацией, поддержанием и развитием, а также к дестабилизирующему воздействию на тарифную систему. Предполагается, что консолидация повысит эффективность эксплуатации и управления ТСО.
До сих пор «Россети» через свои ТСО скупали независимые сетевые организации за счет собственной прибыли, при этом правительством были установлены минимальные квалификационные требования для ТСО, стимулирующие такую консолидацию. Сейчас же госкомпания предлагает включить эти затраты в инвестпрограммы и, соответственно, в тариф для потребителей. По поручению премьер-министра Дмитрия Медведева Минэнерго разработало и в конце июля вынесло на общественное обсуждение проект соответствующего постановления правительства РФ. К документу возникли многочисленные замечания со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС), потребителей энергии и отраслевых экспертов.
Позиция ФАС
«НГ» ознакомилась с копией письма замруководителя ФАС Виталия Королева в Минэнерго от 11 июля, в котором приводится мнение ведомства. Согласно позиции ФАС, «введение преференций для отдельных ТСО носит дискриминационный характер и не способствует формированию благоприятного инвестиционного климата в отрасли, а также накладывает излишние обязательства для потребителей в тарифах».
Ведомство поддерживает консолидацию ТСО за счет чистой прибыли возникающей от экономии по операционной и инвестиционной деятельности и оптимизации закупочных процедур, но при этом в ФАС подчеркивают, что данная «экономия должна быть достигнута не за счет неисполнения инвестиционных и ремонтных программ, а за счет повышения эффективности и производительности труда, к которым относятся и положительные результаты закупок».
Кроме того, в ведомстве отмечают, что утверждение регионами инвестиционных программ с учетом составляющей на консолидацию при отсутствии соответствующих ограничений может повлечь значительные негативные экономические последствия для потребителей. Для исключения злоупотреблений предлагается рассматривать в правительстве РФ все сделки по покупке электросетевых комплексов дороже 30 млн руб. и установить порядок определения экономически обоснованной величины направляемых на консолидацию средств (с учетом износа и т.п.).
«ФАС России считает целесообразным и экономически обоснованным осуществлять консолидацию сетевых активов за счет средств собственников регулируемых организаций, дополнительной эмиссии акций обществ, а также иных собственных средств, либо в рамках исполнения отдельных директив (поручений, распоряжений) президента РФ, правительства РФ и изданных на их основе директив правительства РФ», – говорится в более раннем письме ФАС в Минэнерго (21 мая, копия есть в распоряжении «НГ»).
«Если и приобретать сетевые активы, то это право должно быть дано на недискриминационной основе всем сетевым организациям. И только в случаях, по критериям и в порядке, которые еще предстоит обсудить и принять», – заявили «НГ» в пресс-службе ФАС при подготовке данной статьи.
Позиция энергопотребителей
Отрицательный отзыв 8 августа направила в Минэнерго и ассоциация «Сообщество потребителей энергии» (копия есть в «НГ»). Он во многом созвучен замечаниям ФАС. По мнению директора ассоциации Василия Киселева, предложения Минэнерго вводят преференции для отдельных ТСО, что приведет к росту коррупциогенности регулирования электросетевого комплекса и принятию тарифных решений, приводящих к росту выручки отдельно взятой ТСО. Сейчас инвестпрограммы используются для создания сетевой инфраструктуры в целях обеспечения функций по передаче электроэнергии, повышения качества и надежности оказываемых услуг. Изменения не обеспечат выполнение этой задачи, а приведут лишь к переходу права собственности на уже существующие электросетевые объекты от одного лица к другому, подчеркивается в письме.
«В большинстве случаев потребители энергии в составе тарифа на услуги по передаче электроэнергии ранее уже оплатили создание указанных электросетевых объектов, а позднее (согласно проекту Минэнерго) будут обязаны еще раз, а возможно и многократно (проект не содержит ограничений), оплатить их стоимость в связи с переходом права собственности», – отмечает риск Василий Киселев.
Потребители считают, что у «Россетей» и акционеров ТСО, входящих в контур госкомпании, есть деньги на продолжение постепенной эволюционной консолидации «Россетей». Например, нераспределенная консолидированная прибыль «Россетей» на конец прошлого года составила 687,8 млрд руб. ТСО «Россетей» являются акционерными обществами, которые платят своим участникам (в том числе иностранным компаниям) многомиллиардные дивиденды – акционеры могли бы использовать собственные капиталы для реализации решений по консолидации ТСО, полагает Василий Киселев.
Компромисс у Козака
На совещании у вице-премьера Дмитрия Козака 28 августа было решено, что расходы на консолидацию все же могут быть внесены в инвестиционные программы, но с рядом ключевых оговорок (копия протокола совещания есть в «НГ»).
Например, предполагается установить критерии экономической целесообразности принятия решений о консолидации, в том числе финансовую модель и предельные сроки окупаемости. Что важно, двойной учет расходов, понесенных потребителями на создание приобретаемых активов, планируется исключить. Единственным источником окупаемости затрат на погашение и обслуживание соответствующих кредитов определена экономия средств от сокращения операционных расходов. Отдельно оговаривается последующее исключение из тарифов расходов, не давших запланированной экономии, а также учтенной в тарифах ранее амортизации. Наконец, еще раз подчеркнута недопустимость роста сетевых тарифов.
Доработанный с учетом этих замечаний проект постановления правительства было поручено представить к концу сентября. Пока непонятно, удалось ли Минэнерго и «Россетям» учесть все поручения.
Неприкосновенный тариф
Процесс консолидации ТСО, по мнению опрошенных «НГ» специалистов по энергетике, должен сопровождаться многими сдерживающими условиями. «Мы прекрасно понимаем, каково состояние независимых сетей, там степень износа может достигать 70-90%, – обратил внимание «НГ» первый заместитель председателя комитета Госдумы по энергетике Валерий Селезнев. – Это находится за гранью понимая обеспечения безопасности электроснабжения, не говоря уже о его качестве. Поэтому надо сделать так, чтобы вокруг «Россетей» прошла консолидация, но при этом вместе с присоединяемыми компаниями мы не должны подвергнуть опасности устаревания уже существующие активы «Россетей».
Вместе с тем для всех собеседников «НГ» принципиальный вопрос заключается в том, чтобы этот процесс не привел к росту платежей потребителей за сетевые услуги.
Валерий Селезнев напомнил про поручение президента ограничить рост платы за электроэнергию уровнем инфляции: «Возникает вопрос, как провести консолидацию таким образом, чтобы это не привело к увеличению конечных тарифов для населения и других потребителей. Это очевидная истина – тариф не должен расти. Инициатива «Россетей» о включении расходов на консолидацию в инвестпрограмму понятна, но нужно определить, каким образом они будут укладываться в существующий норматив по тарифу «инфляция минус».
Ответа на этот вопрос, по-видимому, пока нет. При этом, по словам депутата, очевидно, что понижаться тариф в ближайшее время не будет, потому что «помимо денег на консолидацию еще потребуются деньги на реставрацию присоединяемых сетей».
Энергопотребителей не устраивает такая перспектива. «Если консолидация не ведет к снижению тарифа и повышению качества энергоснабжения, смысла в ней нет», – подчеркнул «НГ» директор по розничным рынкам и сетям «Сообщества потребителей энергии» Валерий Жихарев.
Как напомнил «НГ» руководитель проекта Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий ВШЭ Сергей Сасим, действующее законодательство не запрещает проведение консолидации в рамках обычной инвестиционной деятельности сетевых организаций. «Поэтому сетевым компаниям никаких дополнительных средств для реализации сделок по слиянию, кроме тех, что используются ими в рамках своей стандартной инвестиционной деятельности (в том числе нетарифных источников), не требуется. При этом тарифные источники на инвестиции сегодня жестко ограничены на уровне соответствующих методических указаний. ФАС, судя по всему, не планирует пересмотр этих ограничений. Возможно, сделки по консолидации могут привести к изменению структуры инвестпрограмм, но их реализация не требует увеличения тарифных источников финансирования сверх уровня, предусмотренного действующим законодательством», – подчеркивает эксперт.
В инвестпрограммы необходимо включать приобретение электросетевых объектов у собственников, не являющихся и никогда не являвшихся ТСО, – например, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, – но не покупку акций и долей в уставных капиталах компаний, так как теряется смысл инвестпрограмм, сказал «НГ» Дмитрий Симонов, гендиректор ЛОЭСК – независимой ТСО, второй по величине в Ленинградской области. Он обратил внимание, что включение в инвестпрограммы расходов каждой из ТСО «Россетей» на приобретение сетевых активов регионов без увеличения роста котловых тарифов приведет к резкому снижению необходимой валовой выручки остальных ТСО региона. Это, по его словам, является нарушением основных принципов тарифного регулирования: каждая ТСО должна быть обеспечена возмещением экономически обоснованных затрат. «Таким образом, консолидация ТСО у «Россетей» произойдет либо за счет потребителей, либо за счет остальных неконсолидированных ТСО», – опасается руководитель ЛОЭСК.
Равные условия для всех
В основе консолидации должны быть экономические стимулы, а не административные, это прямо записано в Стратегии развития электросетевого комплекса, настаивает Валерий Жихарев: «Основания для пересмотра этого подхода отсутствуют. Путать передачу электроэнергии как монопольный вид деятельности с монополией одного юридического лица неправильно. В электросетевом комплексе работает немало других, при этом нередко более эффективных, чем «Россети», сетевых организаций. Их поглощение приведет к сокращению лучших, эталонных практик, на которые можно было бы ориентироваться при тарифном регулировании».
Стратегия развития электросетевого комплекса не подразумевает, что «Россети» будут единственной консолидирующей структурой, подчеркнул Дмитрий Симонов: «В РФ немало крупных и эффективных частных и частных с государственным участием ТСО, способных справиться с задачей консолидации сетей в регионах». Проект «Россетей» и Минэнерго нарушает принципы добросовестной конкуренции, отраженные в указе «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования ФАС, полагает он.
По мнению Сергея Сасима, приобретение активов должно происходить на взаимовыгодной основе между участниками рынка, находящимися в равных регуляторных условиях. Для стимулирования консолидации потребуются новые инструменты, повышающие ее привлекательность, допускает он: «Но учет дополнительных средств на выкуп сетевых активов, тем более, формирование инвестиционных преференций в отношении отдельно выбранных организаций (не имеет значения, каких именно), на мой взгляд, является решением, лежащим вне рамок здравой экономической логики». «Определение цены должно точно базироваться на балансе экономических интересов продавца и покупателя, все остальное – нерыночные сделки», – говорит Дмитрий Симонов.
Заработать на экономии
Веским мотивом для объединения может стать стремление сетевых организаций заработать на эффекте масштаба – то есть компания должна стремиться к дополнительному доходу, полученному в виде экономии при слиянии в рамках текущих ограничений тарифной динамики, считает Сергей Сасим.
При этом вопросы по недостаточной эффективности ключевого инфраструктурного комплекса страны возникают даже у Минэнерго. Например, на заседании федерального штаба по вопросам подготовки субъектов электроэнергетики Северо-Западного федерального округа к зиме 2019-2020 годов Минэнерго заявило об обнаружении нецелевого расходования средств при реализации инвестпроектов «Россетей». По данным министерства, были реализованы проекты, не входящие в инвестпрограммы, а их финансирование велось, в том числе, за счет тарифов.
При подготовке статьи представители Минэнерго своих комментариев не предоставили. Остается ждать, что позиция министерства будет представлена в правительство с ответами на замечания и опасения как ФАС, так и экспертного сообщества.
комментарии(0)