Анастасия Башкатова
Президенту Владимиру Путину предстоит решить с правительством, как наладить в стране конкурентные торги. Фото с сайта www.kremlin.ru
Более чем десятилетние попытки выстроить прозрачную и конкурентную систему госзакупок в целом провалились. К такому выводу приводят, например, скандалы вокруг закупок лекарств или последние оценки эффективности системы от Минэкономразвития: лишь 5% закупок госкомпаниями проходят в условиях конкуренции, объем неконкурентных заказов достигает 20 трлн руб. – больше годового бюджета страны. Власти хотят передать систему госзакупок Федеральному казначейству. Обеспечит ли это прозрачность и конкурентность – вопрос.
Вчера в подмосковном Ново-Огареве прошло совещание президента Владимира Путина с правительством. Анонсированная тема – работа Федерального казначейства.
Накануне Минфин предложил передать Казначейству полномочия по созданию, развитию и обслуживанию единой информационной системы (ЕИС) в сфере госзакупок.
По данным Интерфакса, новый проект Минфина предлагает среди прочего «перераспределить в пользу Казначейства бюджетные ассигнования, которые в настоящее время получает Минэкономразвития на выполнение функций по ведению ЕИС в части поддержки пользователей». О первых попытках внести такие изменения сообщалось в ноябре прошлого года.
Агентство напоминает, что также министр по вопросам открытого правительства Михаил Абызов предлагал сделать Минфин регулятором системы закупок, так как именно это министерство отвечает за бюджетный процесс.
Между тем пока ведомства делят полномочия, сама система госзакупок лишает российскую казну триллионов рублей. Об этом можно судить по тем данным, которые опубликовало Минэкономразвития (МЭР).
Только 5% закупок проходят на конкурентной основе, то есть путем проведения конкурсов и аукционов, сообщил во вторник директор департамента развития контрактной системы МЭР Максим Чемерисов. Остальные 95% закупок неконкурентные. Из них «36% осуществляется у единственного поставщика и порядка 59% осуществляется так называемыми иными способами», приводит слова Чемерисова ТАСС.
«Иные способы» – это способы закупок, самостоятельно сформированные заказчиками. «Творчество заказчиков продолжает нарастать, и если в прошлом году мы говорили, что заказчиками используется около 3,5 тыс. способов закупок, то в текущем году мы насчитали 4,48 тыс. способов закупок. Креативу нет предела», – пояснил Чемерисов. Чиновник также добавил, что в стране действуют 174 электронные площадки, но только на 46 из них сконцентрировано 99% торгов, а остальные площадки можно назвать сомнительными.
Судя по той информации, которая ранее появлялась в СМИ, речь идет о тех закупках, которые осуществляются по закону «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ). Заказчиками в данном случае выступают обычно госкомпании, естественные монополии, бюджетные организации, которые хотят провести закупку на внебюджетные средства.
Общий объем контрактов, заключенных заказчиками в рамках этого закона, вырос в 2016 году на 11% – до 21,1 трлн руб., сообщал Интерфакс со ссылкой на проект доклада МЭР о мониторинге применения 223-ФЗ.
И если 95% из этих закупок осуществлялись на неконкурентной основе, то получается, что речь идет о сумме, превышающей 20 трлн руб. Это даже больше, чем годовой федеральный бюджет страны.
Если учесть, что госкомпании напрямую связаны с казной, так как перенаправляют в бюджет дивиденды и претендуют время от времени на государственную подпитку, получается, что неконкурентная растрата 20 трлн руб. – это отчасти тоже потери бюджета.
Есть претензии и к системе госзакупок, которые осуществляются государственными и муниципальными бюджетными учреждениями и регулируются законом 44-ФЗ. Как ранее сообщала Счетная палата, за девять месяцев 2016 года объем объявленных закупок в рамках этого закона составил 4,3 трлн руб.
С одной стороны, аудиторы зафиксировали снижение доли закупок у единственного поставщика с 47 до 43%, но с другой – Счетная палата по-прежнему фиксирует недостатки при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов. «По итогам девяти месяцев 2016 года Счетной палатой выявлено около 2 тыс. фактов нарушений при осуществлении закупок в рамках 44-ФЗ на общую сумму более 38 млрд руб. При этом их число по сравнению с аналогичным периодом 2015 года увеличилось в два раза», – говорится в материалах ведомства.
Здравоохранение и лекарственное обеспечение – одни из наиболее проблемных сфер системы госзакупок. О скандалах с госзакупками лекарств время от времени сообщают то СМИ, то Федеральная антимонопольная служба (ФАС).
Например, во вторник стало известно, что ФАС выявила картель в ходе проведения более чем 100 аукционов по госзакупкам лекарственных препаратов на общую сумму свыше 414 млн руб. Как сообщается, несколько фармкомпаний действовали в интересах друг друга, завышая цены во время государственных торгов по поставкам лекарственных препаратов в госучреждения в 11 субъектах РФ.
По данным ФАС, в перечень закупаемых госучреждениями лекарственных средств вошли препараты из числа жизненно важных, в том числе инсулин, лекарства для лечения раковых заболеваний, сахарного диабета, антибиотики.
На основе всех этих данных напрашивается вывод, что система закупок в целом дискредитирована: вместо конкурентных торгов участники как со стороны бизнеса, так и государства практически регулярно вступают в сговор, который ведет к растрате бюджетных средств.
Этот тезис, правда, поддержали не все. Гендиректор «Единой электронной торговой площадки» Антон Емельянов говорит, что «в сравнении с тем, что было в сфере закупок 10–15 лет назад, ситуация кардинально улучшилась»: «И в закупках госорганов, и в закупках госкомпаний мы добились существенной доли прозрачности. В России сейчас функционирует одна из самых прозрачных систем электронных закупок для государственных нужд».
По его словам, «безусловно, система способствует значительной экономии бюджетных средств»: «Например, благодаря электронным процедурам, проводимым только на «Единой электронной торговой площадке», государству и госкомпаниям удалось сэкономить в 2016 году свыше 151 млрд руб.».
Говорить о дискредитации системы неправильно, следует из объяснений Емельянова. «Ведь основное достижение этой сложной 10-летней работы – появление возможности видеть, анализировать и определять, какая закупка является конкурентной, а какая нет. Раньше это было сделать невозможно, вся ситуация представляла собой некий закрытый черный ящик. Текущая же система позволяет изучать и оценивать все закупки с дальнейшим улучшением процессов», – поясняет собеседник издания.
Хотя он признает, что изменения нужны. «Прежде всего необходимо принять кочующие из ведомства в ведомство уже более двух лет поправки к регулирующим госзакупки (44-ФЗ) и закупки госкомпаний (223-ФЗ) законам. Причем принять их необходимо именно с теми структурными изменениями, которые идеологически в них закладывались. А это – перевод всех процедур в электронный вид в рамках 44-ФЗ, а также ограничение видов процедур по 223-ФЗ. В этом вопросе никаких компромиссов быть не должно», – считает Емельянов.
Некоторые собеседники издания призывают не смешивать две разные истории – закупки госкомпаний и госзакупки.
«Функционирование одновременно двух законов: 44-ФЗ для всех госзаказчиков (более жесткие требования, торги всего на пяти площадках) и 223-ФЗ для госкомпаний, монополий и бюджетных учреждений (150 торговых площадок) наглядно показывает, что более строгая регламентация закупочной деятельности по 44-ФЗ делает прозрачнее саму систему закупок и дает существенную экономию бюджетных средств в размере около 10% от общего объема торгов. В то же время осуществление закупок по 223-ФЗ, когда компания самостоятельно разрабатывает положение о закупках, делает этот закон малоэффективным с точки зрения развития добросовестной конкуренции», – поясняет гендиректор «Финэкспертизы» Нина Козлова.
В пресс-службе Минэкономразвития, отвечая на вопросы «НГ», свели весь разговор исключительно к ситуации с законом 223-ФЗ. В ведомстве считают, что сейчас мы видим промежуточный этап реализации закона, поэтому давать ему какие-либо оценки преждевременно.
«Изначально в 2011 году, когда готовился к принятию федеральный закон 223-ФЗ, предполагалось, что регулирование закупок отдельных видов юридических лиц будет вводиться поэтапно. При этом будут увеличиваться жесткость регулирования и формироваться новые требования к заказчикам по мере накопления соответствующей правоприменительной практики. Поэтому итоги функционирования указанной системы нельзя оценивать на данном промежуточном этапе. Минэкономразвития подготовило пакет законодательных изменений, которые обеспечат переход к новому этапу развития системы закупок отдельных видов юридических лиц», – пояснили в пресс-службе МЭР.
В министерстве поясняют, что импортозамещение, расширение возможности участия в торгах и развитие конкуренции было возложено на заказчиков, которым предоставили полную свободу действий. «Предполагалось, что заинтересованность в снижении издержек будет стимулировать компании на развитие конкуренции... Вместе с тем указанные цели не достигнуты», – констатирует представитель МЭР. Поэтому нужно, чтобы правительство скорректировало политику в отношении закупок отдельных видов юридических лиц.
В пресс-службе ФАС сообщили «НГ», что «проект федерального закона о внесении изменений в 223-ФЗ, который предусматривает исчерпывающий перечень требований и устанавливает единый подход ко всем участникам закупки, прошел первое чтение в Госдуме».
«Скорое принятие законопроекта... позволит перевести все закупки в электронную форму, обеспечит появление универсальных площадок и введет институт независимого регистратора, что существенным образом отразится на прозрачности и эффективности системы закупок», – ожидают в Антимонопольной службе.
В то же время уже раздаются предложения вообще отказаться от системы госзакупок. Так, на сайте агентства Regions.ru было опубликовано мнение первого зампреда Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике Сергея Лисовского, что надо отказаться от системы госзакупок. «Думаю, если взять все суммы ежегодных закупок, то размер ежегодных откатов будет гораздо больше приведенных – как минимум раза в 2, потому что сейчас средний откат составляет от 15 до 50%, – сообщает Лисовский. – К сожалению, та система тендеров и аукционов, которую пропагандируют как защиту от коррупции, наоборот, порождает коррупцию. И самое страшное, она освобождает от ответственности нечистых на руку чиновников».
Дарья Гармоненко