КАРТ-БЛАНШ. О пользе объединения стратегического и бюджетного планирования

Перед министром финансов Антоном Силуановым стоит непростая задача исполнения бюджета в непростой экономической ситуации. Фото Reuters

Публичная дискуссия о бюджетной политике на предстоящий период началась в конце июня на парламентских слушаниях комитета ГД по бюджету с обсуждения вопроса об эффективности расходов федерального бюджета. Эта формулировка отражает сделанные ранее заявления о том, что для устойчивого развития экономики необходимо обеспечить сокращение бюджетных расходов. 

Не стоит забывать, что эта проблема рассматривается в качестве приоритета правительства достаточно давно. В октябре 2013 года были одобрены итоги реализации четырехлетней Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, и практически сразу же (30 декабря 2013 года) была принята новая Программа повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года.

Казалось бы, от такого внимания власти к этой проблеме можно ожидать и реальных результатов. Но вместо этого проблема снова и снова обсуждается как первоочередная. Не потому ли, что многие правильные по замыслу меры не только не доведены до конца, но и реализуются формально?

На фоне усложнившейся финансовой ситуации в стране главный вызов связан с поиском баланса между экономическим развитием и стабильностью бюджетной политики. В условиях экономического кризиса, когда бюджет государства должен обеспечить структурные реформы в экономике, но при этом испытывает острые ресурсные ограничения, простого повышения эффективности бюджетных расходов недостаточно. Необходимо перестроить сам бюджетный процесс, прежде всего на стадии его первичного планирования.

По сути, все предыдущие плановые, в том числе и среднесрочные, проектировки бюджета уже непригодны, потому что ориентированы на докризисные условия развития. Сегодня перед бюджетной политикой стоит задача определения общего объема расходов, перераспределяемых через бюджетную систему. Это предполагает необходимость сопряженности основных общественно значимых целей бюджетной политики со стратегическими целями развития экономики, в том числе с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития РФ.

Как может показаться на первый взгляд, правительство именно так и поступает, постоянно декларируя, что параметры федерального бюджета базируются на прогнозных оценках социально-экономического развития. Но до сих пор так и не выработаны стратегические документы развития экономики России в изменившихся условиях. Поэтому и получается, что по приоритетам развития, в общем-то, есть консенсус, но за рамками обсуждений остается исходный вопрос: какова должна быть степень централизации финансовых ресурсов на уровне бюджетной системы? А ведь именно от этого и будет зависеть эффективность бюджетных расходов.

Все предыдущие экспертные дискуссии строились на согласии по поводу того, что формирование программного бюджета – ключевой механизм, с помощью которого стратегическое экономическое и бюджетное планирование увязывается в единую государственную политику. Но сегодня уже очевидно, что сам по себе программный бюджет – это лишь форма. Многие эксперты отмечают не только несогласованность отдельных показателей госпрограмм и основополагающих стратегических документов, но и то, что стратегии развития соответствующих отраслей и содержание госпрограмм не коррелируют между собой. При этом разработчики программ (как правило, министерства) сами себе формируют цели и задания и сами же их исполняют, а оценка эффективности часто от них не зависит. Таким образом, ответственности за их исполнение нет.

Поэтому и приходится констатировать, что мы запустили механизм программного бюджета, но эффекта от него не получили. Вместо инструмента, объединяющего стратегическое и бюджетное планирование, мы, по сути, имеем обычные бюджетные заявки на дополнительное финансирование, зачастую не связанные с общими целями и задачами экономического развития. Можно ли решить эту проблему в отсутствие целостной системы стратегического планирования и соответственно при практически нулевой связи между стратегическим и бюджетным планированием – вопрос, к сожалению, нечасто задаваемый.

Для того чтобы решить эту задачу, надо на стадии бюджетного планирования сделать еще один выбор. Речь идет о выборе структурных приоритетов бюджетных расходов. В последнее время в экспертном сообществе много говорится о том, что структура бюджета гораздо важнее его сбалансированности. По существу, это выбор между текущим и будущим потреблением, причем не только в рамках бюджета, но и в рамках экономики в целом. Сейчас нужно выбирать, какие бюджетные расходы будут стимулировать экономику, а какие впоследствии лишат ее инфраструктурных и инвестиционных вложений. И здесь тоже не обойтись без взаимодействия стратегий экономического развития в целом и бюджетного планирования.

Если взять за основу именно этот консенсус, становится понятным, почему мы каждый год занимаемся повышением эффективности расходов бюджета, а воз и ныне там. Использование имеющихся инструментов программного бюджета, которые обеспечивают создание условий для повышения качества предоставления госуслуг, проведения госзакупок, так и не вписано в стратегические планы развития экономики и слабо увязано с бюджетной стратегией. Главное – не сколько мы потратили в рамках госпрограмм, а чего мы достигли этими расходами. Основной недостаток состоит в том, что до сих пор не введено планирование госзакупок. Это не позволяет оценить их необходимость, отталкиваясь от тех нормативных затрат, которые должны лежать в основе планирования госзаданий.

Работа над бюджетом 2016–2018 годов уже начата, а значит, открыта привычная дискуссия об эффективности бюджетных расходов. Эта дискуссия обещает быть бурной и, как всегда, рискует свестись к количественному перераспределению отдельных видов расходных обязательств. Но можно изменить направленность этой дискуссии на логически последовательный, поэтапно выверенный подход к повышению эффективности бюджетных расходов, начиная со стадии планирования, в неразрывной связи со стратегическими ориентирами экономической политики, с применением всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики.