КАРТ-БЛАНШ. Учиться искусству баланса

Фото Reuters

На прошедшем XIII Международном инвестиционном форуме «Сочи-2014» Дмитрий Медведев положил конец развернувшейся в экспертном сообществе дискуссии о налогах, заявив, что правительство сохранит базовые основы налоговой системы. Это погасило страсти обсуждения таких предложений, как увеличение НДС и НДФЛ, введение налога с продаж. Бюджетная дискуссия о путях стимулирования экономики привычно сместилась в плоскость обсуждения бюджетной сбалансированности, понимаемой не только как отсутствие дефицита, но и как оптимизация бюджетных расходов в целях повышения их эффективности и инвестиционной направленности.

Между тем проблема стимулирования инвестиций для целей обновления и модернизации производства с позиции бюджетной политики имеет еще один чрезвычайно важный ракурс, который часто игнорируется. Речь идет об альтернативных инструментах тонкой настройки: влиянии налоговых льгот на экономическую деятельность и качественные характеристики самой налоговой системы.

Надо иметь в виду, что этот инструмент работает не просто как система освобождений от налогов, а уменьшает ресурсы бюджета, которые, если бы были получены как доходы, могли направляться на решение тех же социально-экономических задач, что и предоставленные налоговые льготы. Поэтому налоговые льготы в некотором смысле аналогичны бюджетным расходам и, следовательно, должны подвергаться столь же тщательной проверке с точки зрения их прозрачности и эффективности. Этим целям отвечает концепция учета льгот как налоговых расходов бюджета.

В последние годы во многих странах наблюдается тенденция к росту налоговых расходов, особенно тех, которые направлены на решение задач в области образования, здравоохранения, жилищной сферы, пенсионного обеспечения и т.д. Это одновременно создает возможность снижения и бюджетных расходов, и налогов и позволяет проводить социально ориентированную политику.

В «Основных направлениях налоговой политики РФ на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» впервые на государственном уровне использован термин «налоговые расходы» и даже сделана попытка их ретроспективного анализа. В документе отмечается, что в РФ с 2010 по 2012 год сумма налоговых расходов увеличилась в 1,5 раза – с 1,192 трлн руб. до 1,815 трлн руб. и составила 2,9% к ВВП. Настораживает даже не сам объем этих расходов, а динамика их роста.

Налоговые расходы имеют не только прямой эффект, выражающийся в сокращении налоговых доходов бюджета, но и косвенные эффекты, которые являются более сложными и часто сводятся к потерям для общества. Введение налоговых преференций не всегда сопровождается ясными аргументами экономического или социального характера (часто нельзя установить соответствие между налоговой льготой и целями социально-экономической политики, на которые она направлена), и, как правило, отсутствует анализ прогнозируемых рисков для сопряженных экономических агентов и сфер деятельности. Для достижения той или иной экономической или социальной цели применяется комплекс мер за пределами налоговой политики, и, напротив, одна и та же мера в налоговой сфере может служить для разных целей.

В результате введение, казалось бы, очевидных налоговых стимулов не только не приводит к ожидаемым результатам, но и изменяет поведение налогоплательщиков, что только запутывает налоговую политику и отрицательно сказывается на конкуренции.

Кроме того, налоговые льготы и освобождения обычно значительно усложняют налоговое администрирование. В то время как программы прямых бюджетных расходов, как правило, управляются специализированными ведомствами, налоговые расходы – это ответственность налоговой администрации, у которой растут текущие расходы. В результате это приводит к дополнительным искажениям и социальным издержкам.

Пришло время уйти от понимания налоговых льгот как метода государственных подачек, а сформировать представление о них как о налоговых расходах. Это предполагает новый подход к пониманию механизмов налогового льготирования, суть которого в том, что налоговые расходы должны рассматриваться как госпрограммы со своими целями и задачами.

В рамках расходной части бюджета разрабатываются госпрограммы, имеющие целевые установки и объемы госфинансирования. Но есть и другой тип госпрограмм – это программы налоговых расходов, которые направлены на корректировку распределения ресурсов и распределения доходов. Эти расходные программы, осуществляемые через налоговую систему, должны по крайней мере подвергаться тем же процедурам одобрения и проверки эффективности, которые предусмотрены для программ прямых бюджетных расходов. Все они требуют экспертизы на стадии формирования бюджета, точно так же как и госпрограммы прямых бюджетных расходов, но, конечно, по своим методикам и критериям.

При этом не имеет значения, будут ли налоговые льготы отменены, сокращены или, наоборот, увеличены. Важно, чтобы программы налоговых расходов не противоречили основным качественным характеристикам налоговой системы, не искажали поведение экономических агентов, не усложняли администрирование и исполнение налогового законодательства и с точки зрения сопоставления затрат и выгод являлись не менее эффективными, чем программы прямых бюджетных расходов.

У государства есть выбор инструментов социально-экономической политики. Каждый из них должен использоваться в зависимости от конкретных обстоятельств и целеполаганий. Могут осуществляться разные программы: как прямого расходования бюджетных средств, так и налоговых расходов.

Экономическая политика – искусство баланса. Нельзя создать разумно сбалансированный бюджет только в рамках расходной части, эта конструкция должна уравновешиваться и разумной структурой источников финансирования бюджетного дефицита и продуманной программной структуризацией налоговых расходов.

При этом совершенно нет необходимости отказываться от принципа «общего котла» бюджетных доходов, но и не следует забывать, что «котел» этот имеет обратный слив, и его можно и должно регулировать. А для этого расходные программы, осуществляемые через налоговую систему, должны проходить не только процедуры рассмотрения и проверки эффективности, но и достаточно жесткого аудита, обеспечивающего защиту от возможных рисков, разрушающих бюджетное равновесие. Бесконтрольное наращивание стимулов приводит к накапливанию дисбалансов в экономике, к инфляции, к пузырям на рынках активов. Работа стимулов ограничена, потому мы должны аккуратно их использовать, чтобы не поощрять избыточную склонность к риску.