Игорь Наумов.
Министры обсуждают перспективу децентрализации государственного управления.
Фото с официального сайта правительства РФ
Вчера правительство пыталось сформировать единые подходы к региональной политике и к обеспечению стабильности бюджетов субъектов Федерации. Документы предусматривают принятие единых стандартов региональной политики, а также обеспечение местных бюджетов постоянными источниками доходов в качестве обязательных условий устойчивого социально-экономического развития территорий.
«Федеративное устройство – это не статическая конструкция. Это, по сути дела, динамический процесс. Мы должны находить сбалансированные решения, которые позволяют региональным и местным властям наиболее эффективно реализовывать свои полномочия», – заявил премьер Дмитрий Медведев, открывая заседание кабмина.
На достижение поставленных целей главе правительства денег принципиально не жалко. До 2020 года около 5,5 трлн. руб. будет направлено на реализацию госпрограммы по качественному управлению региональными бюджетами. Эти средства должны достигать своих целей, а не просто порождать иждивенческие настроения», – подчеркнул вчера премьер Дмитрий Медведев.
Главной целью госпрограммы премьер назвал создание равных условий для исполнения расходных обязательств на региональном уровне наряду с повышением качества управления государственными финансами в целом. Это тем более актуально, что межбюджетные отношения и финансовая поддержка территорий в современных условиях являются важнейшим элементом региональной политики. При этом речь не идет просто о выравнивании условий развития и бюджетов. «Но нужно заниматься тем, чтобы снижать количество высокодотационных субъектов, в которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета превышает 60%», – сказал Медведев.
Неутешительный вывод премьера о крепостной зависимости регионов от Центра подтвердил вчера глава Счетной палаты Сергей Степашин. Вчера на встрече с президентом Владимиром Путиным он акцентировал внимание на проблемах софинансирования регионами программ ликвидации аварийного жилья. Раньше половину потребности покрывал федеральный бюджет через Фонд содействия реформирования ЖКХ. Теперь же порядок изменен, и основная нагрузка – до 70% – легла на бюджеты регионов. «По нашему анализу, до 50% субъектов с этой задачей не справится», – считает Степашин.
Не лучше картина и с поисками денег на повышение зарплат педагогам (см. «НГ» от 13.02.13). Центр делегировал этот мандат субъектам Федерации, но многие из них оказались не в состоянии справиться с поставленной задачей. При таком раскладе принятие госпрограмм, предусматривающих шаги по перераспределению в пользу регионов властных и финансовых полномочий, казалось бы, приобретает почти сакральный смысл. Но проблема в том, что на федеральном олимпе до сих пор нет ясности, а нужно ли это делать в принципе. Новую смуту внес в конце прошлой недели вице-премьер Аркадий Дворкович, назвавший с трибуны Красноярского экономического форума «бессмысленной» передачу территориям дополнительных полномочий, поскольку в региональных бюджетах нет денег, чтобы выполнять уже имеющиеся обязательства. «Нужно дать ресурсы, иначе ничего не получится», – резюмировал вице-премьер.
При этом надо помнить, что процесс передачи от какой-то части полномочий регионам должен был начаться 1 июня прошлого года, когда вступил в силу закон, воскресивший в России прямые выборы губернаторов. 14 октября – в единый день голосования – первые такие выборы прошли в пяти областях. Однако в декабре маятник с децентрализации власти качнулся в обратную сторону: 13 декабря на встрече с Советом законодателей Путин предложил пойти навстречу регионам и дать им возможность самим решать – выбирать или назначать губернаторов и глав республик. Это была реакция на выступление представителя Осетии, уверявшего, что прямые выборы способны накалить обстановку в республиках Северного Кавказа.
Впрочем, для региональных лидеров сегодня нет принципиальной разницы – были они избраны или назначены. В любом случае они практически полностью подчинены и подотчетны Центру, от которого зависят ритмичность и полнота выделения дотаций, субсидий и кредитов. Поэтому, как считают эксперты, и сами региональные власти не заинтересованы добиваться большей самостоятельности. В свою очередь, федеральные власти, декларируя намерения децентрализовать структуру управления, не спешат перевести эти планы в практическую плоскость. Разговоры о передаче полномочий регионам превратились в морковку, которую показывают рабочей лошадке (губернатору), но не дают съесть.
Вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин выявил здесь некую закономерность: о передаче полномочий регионам говорится, как правило, в будущем времени – расчет делается лет на 10–15 вперед. Но потом все снова откладывается на новые десятилетия. «Центр понимает, что очень много функций взял на себя и надо что-то отдать регионам. При этом Центр сконцентрировал огромные финансовые ресурсы, которыми делиться не собирается, оправдываясь то кризисом, то угрозой снижения нефтяных цен, то необходимостью строительства подушки безопасности», – отметил политолог. Макаркин предположил, что масштабное перераспределение полномочий в пользу регионов могло бы иметь место в случае глобальных катаклизмов в стране, как это было в начале 90-х годов прошлого века. Но сегодня такой сценарий кажется чем-то из области ненаучной фантастики.
Низкий уровень бюджетной обеспеченности регионов характерен для России, подтверждает коммерческий директор электронной торговой площадки АКД Кирилл Поляков. По его мнению, проблема напрямую связана с противоречиями налоговой и межбюджетной политики. «На федеральном уровне сконцентрированы значительные финансовые ресурсы в рамках Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в то время как подавляющее большинство регионов остаются дотационными. При этом накопленные финансовые активы вкладываются не в развитие регионов, а в иностранные финансовые инструменты. Конечно, в стране могут быть регионы, нуждающиеся в помощи Центра, но их не должно быть подавляющее большинство», – уверен Поляков. Одна из основных причин дефицита местных бюджетов – налог на добавленную стоимость (НДС) и порядок его уплаты. Было бы целесообразно для каждого федерального округа установить свой норматив отчислений НДС в региональные бюджеты либо установить дифференцированную ставку НДС для регионов.
Надежным источником дополнительных поступлений в региональные бюджеты может стать и реализация проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), которое к тому же выступает катализатором развития прилегающих к инфраструктурному объекту территорий и подталкивает вперед смежные отрасли, что позитивно сказывается на общем темпе социально-экономического развития территорий. За счет этого регионы получат серьезный приток прямых и косвенных поступлений в свои бюджеты в виде региональных и местных налогов от деятельности частного инвестора по реализации проекта и других вовлеченных сторон, убежден председатель совета директоров компании «ТРАНСПРОЕКТ» Виталий Максимов.
Это лишь некоторые из путей обретения регионами финансовой самостоятельности, причем без ущерба для федерального бюджета. Следовательно, механизмы децентрализации власти в стране могут быть запущены и снизу, хотя все понимают, что без одобрения сверху в любом случае не обойтись.
