Юрий Александров Государственное регулирование трубопроводного транспорта вступает в новую фазу. Премьер Михаил Касьянов не только поддержал идею строительства нефтепровода Западная Сибирь-Мурманск, но и заявил о допустимости участия в нем нефтяных компаний. Буквально за неделю до этого крутого поворота Касьянов произнес нечто совершенно противоположное: "Частных нефтепроводов в России не будет". Откладывание вопроса о мурманском проекте считалось делом решенным, несмотря на активное лоббирование со стороны группы ведущих нефтяных компаний. Многие наблюдатели объясняют изменение позиции председателя правительства лоббистской активностью нефтяных компаний. Но у крутого поворота есть и другие, глубинные, причины.
Нефтепроводная монополия: государственная или естественная?
Собственно, сенсацией стала только скорость, с которой премьер на 180 градусов развернул свою позицию. В принципе же всякому, кто представляет себе особенности переходной экономики в России, давно ясно: вопрос о перспективах государственной собственности на магистральные трубопроводы рано или поздно должен быть поставлен. Ведь госсобственность фиксирует два совершенно разных типа монополии - государственную и естественную. Первая - инструмент административного контроля над распределением нефтяных потоков. Контроля, необходимого до тех пор, пока между российскими и мировыми ценами на нефть отсутствует органическая связь, характерная для рыночной экономики. Вторая - феномен, находящийся в полном согласии с законами рыночной экономики. Естественная монополия создается в тех случаях, когда конкуренция ведет к понижению прибыли. В таких случаях государство препятствует конкуренции и одновременно не позволяет монопольному субъекту хозяйствования манипулировать ценами.
В российской нефтепроводной системе оба типа монополии оказались переплетенными между собой. Это наследие советских времен, когда нефть из нескольких районов ее добычи качали на дальние расстояния по определенным внутренним и экспортным маршрутам, а потому конкуренция не только не допускалась советскими порядками, но и была бы неуместна. Такое положение сохранялось на протяжении всех 90-х гг., но сейчас оно начало меняться. Первой ласточкой (впрочем, без особого успеха) оказался КТК. Собственные нефтепроводы проектируют участники сахалинских проектов СРП. Появились новые, не только не существовавшие прежде, но и не планировавшиеся потенциальные зарубежные рынки для российской нефти: Китай, Япония и даже - совсем неожиданно - США. Соответственно возник вопрос об освоении нефтяных месторождений в новых регионах (Тимано-Печора, Восточная Сибирь), еще не охваченных системой магистральных нефтепроводов "Транснефти".
Некоторое время положение с нефтепроводами облегчалось наличием значительных резервных мощностей, образовавшихся в результате резкого падения добычи в 90-е годы. Но разрыв быстро сокращался, а состояние трубопроводной системы не менялось: в 1985-1999 годы не было построено ни одного нового магистрального нефтепровода. Несмотря на колоссальные усилия Семена Вайнштока и его команды, направленные на модернизацию системы и строительство новых маршрутов (ветка в обход Украины, ветка в обход Чечни, БТС), основные фонды "Транснефти" сильно устарели. Почти 35% из них имеют возраст свыше 30 лет, и только 7% - построенные за период с 1999 года - эксплуатируются менее 7 лет. Особо напряженное положение сложилось на экспортных направлениях. По мнению президента "Транснефти" Семена Вайнштока, "Россия сегодня работает на максимуме возможного экспорта".
Позиция Касьянова: стратегия или тактика?
Как увеличить экспорт? Весной об этом с новой силой разгорелся спор между нефтяными компаниями и правительством. Камнем преткновения стала государственная собственность на трубопроводный транспорт. Однако момент, когда вопрос о пределах государственной собственности созрел для постановки, не определяется одним лишь взвешиванием на аптекарских весах "за" и "против". Это еще и результат столкновения несовпадающих интересов и мнений. Именно поэтому неожиданность перемены позиции правительства вызвала много вопросов.
Среди них особенно интригуют следующие. Это решение стратегическое или тактическое (пока обещаем, чтобы "не дразнить гусей", а там видно будет)? По каким причинам позиция правительства за одну неделю поменялась на противоположную по обоим вопросам - о мурманском проекте и о собственности на магистральные нефтепроводы? Может быть, предыдущие жесткие заявления со стороны правительства были просто полемическим приемом в неоконченном споре, в котором к тому моменту еще не были задействованы все аргументы и ресурсы? Или возникли какие-то новые обстоятельства?
Какое место может занять мурманский проект в стратегии развития российской нефтетранспортной инфраструктуры? Ведь в ней уже обозначились определенные приоритеты: БТС-2, БТС-3, дальневосточное направление. Не дает ли уступка нефтяным компаниям на Северо-Западе основания ожидать чего-то подобного на Востоке? Например, согласия правительства на особые привилегии компании ЮКОС на российском отрезке нефтепровода Ангарск-Находка? Какой вообще может быть судьба всего дальневосточного направления (из Ангарска на Находку с ответвлением на Дацин) в случае отвлечения внимания крупнейших нефтяных компаний на Мурманск? Кто и как обеспечит нефть для экспорта на Дальний Восток?
Ясности немного. Министр энергетики Игорь Юсуфов заявил, что мурманский проект будет реализовываться в два этапа. Сначала должен быть построен морской терминал для сбора нефти с танкеров, потом нефтепровод из Западной Сибири. Правительство поручило заинтересованным ведомствам приступить к работе над ТЭО проекта. Сроки его реализации будут обсуждаться позднее. Приоритетность развития БТС со значительным приростом мощностей экспортной транспортировки как нефти, так и нефтепродуктов при этом сохраняется.
Государство не претендует на 100% капитала мурманского нефтепровода, но сохранит оперативный контроль над его работой. Вероятно, его оператором станет "Транснефть". Вообще, судя по логике заявлений Касьянова и Юсуфова, правительство не будет стремиться к полной собственности на нефтепроводный транспорт, но, безусловно, оставит за собой контрольные и регулирующие функции. Как ожидается, в мае в правительстве будет обсуждаться проект Энергетической стратегии, подходы к развитию трубопроводного транспорта и вопрос о собственности на "трубу". Вице-президент "Транснефти" Сергей Григорьев полагает, что правительство будет прорабатывать варианты допуска частного капитала к нефтепроводному строительству не в ущерб необходимому государственному контролю.
Правительство явно настроено на диалог с нефтяными компаниями, но пока не видит достаточно конкретного предмета для обсуждения по мурманскому проекту: нет ТЭО, не определен даже исходный пункт маршрута. При этом президент "Транснефти" Семен Вайншток считает, что идея, "безусловно, здравая". Вопрос об условиях, на которых будет возникать собственность нефтяных компаний на магистральные трубопроводы (особенно экспортные) или их участие в смешанной собственности, видимо, будет прорабатываться уже не теоретически, а в ходе разграничения прав и обязанностей государства и компаний для строительства и эксплуатации новых нефтепроводов, начиная с мурманского проекта.
Формат контроля
Для государства собственность на трубопроводный транспорт не самоцель, а способ регулирования работы этой отрасли и распределения нефтяных ресурсов в интересах общества. В зависимости от конкретных обстоятельств эти задачи могут решаться разными средствами. Особенно если продолжится относительное сужение сферы, в которой сохраняются предпосылки для естественной монополии.
Сама же неожиданность решения может указывать скорее не на какие-то подспудные мотивы, а просто на то, что процесс его принятия слишком затянулся. Между тем в сторону России уже начали закидывать пробные шары. Президент Американской торговой палаты Эндрю Сомерс высказал мнение, что возобновление экспорта иракской нефти в США не приведет к утрате интереса к российской нефти, поскольку потребности Америки намного превышают возможности Ирака. И прямо обозначил интерес к Мурманскому проекту. А некий представитель азербайджанской государственной нефтяной компании ГНКАР довольно издевательски предложил России оставить надежды попасть на американский рынок самостоятельно, а лучше присоединиться для этого к маршруту Баку-Тбилиси-Джейхан, - иначе российская нефть будет вытеснена из США еще раньше, чем она туда попадет.
Время работает против тех, кто готов до бесконечности тянуть на пустом месте с решением вопроса о стратегических направлениях нефтяного экспорта, пока дело не умрет естественной смертью. Теперь же, когда наконец произнесено "а" - принципиальное согласие приступить к проработке мурманского проекта, сказано и "б" - начато обсуждение вопроса о собственности на нефтепроводный транспорт. Государственные интересы России в нефтяной отрасли не утрачиваются, они просто ставятся в "широкие рамки". Диалог всех заинтересованных сторон: нефтяных компаний, "Транснефти", правительства - позволит выявить формат, в котором государственный контроль будет наиболее эффективным.
