Губернаторы против мэров

Представленный президентом в Государственную Думу пакет законопроектов по реформе региональной и местной власти обременителен для российских финансов и не соответствует принципам налоговой реформы. Такой вывод напрашивается из доклада первого заместителя министра финансов РФ Татьяны Голиковой, сделанного ею на вчерашнем заседании правительства.

Вопрос о распределении доходов и расходных обязательств между разными уровнями государственной власти - один из самых запутанных в российском госуправлении. Последние пять лет федеральный Центр последовательно отнимал у территорий доходы (см. график). К тому же даже те деньги, которые предназначались местным властям, федеральная власть предпочитала собирать у налогоплательщиков самостоятельно и лишь затем перечислять в регионы. В результате планомерного проведения такой политики более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов стало формироваться за счет отчислений от федеральных налогов. Сюда надо также добавить тот факт, что во многих случаях федеральная власть предписывает регионам, как и на какие цели они могут тратить свои средства.

Часть доходов, взятых у регионов, затем возвращается обратно - но уже в виде дотаций и субсидий. Четвертая часть всех расходов субъектов Федерации в России финансируется за счет помощи сверху. Разумеется, доля федеральной помощи в разных областях и республиках бывает различной, поскольку целью федеральных субсидий является перераспределение денег от богатых регионов к бедным.

В нынешнем году регионам из Центра будет перечислено более 286 млрд. рублей. По подсчетам Минфина, общий объем необеспеченных социальных обязательств составляет 8% ВВП.

Реформа власти, разработанная комиссией под председательством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака, вносит во всю эту и без того непростую ситуацию дополнительную путаницу. Когда члены комиссии разрабатывали реформу, они, видимо, очень глубоко обдумывали, какой уровень государственной власти какие функции должен выполнять. При этом были учтены все возможные факторы, кроме одного - обеспеченности финансовыми ресурсами.

Разработанные под руководством Козака и внесенные в парламент президентом законопроекты требуют сложного перераспределения функций между уровнями власти. Например: в ведение местного самоуправления передают детские сады и поликлиники. Но зато с него полностью снимается ответственность за работу военкоматов, выплату жилищных субсидий и помощь сельхозпроизводителям. Субъекты Федерации могут не финансировать милицию, не платить пособия ветеранам и не оплачивать льготы на жилье и транспорт. Но зато им отдают вопросы пожарной безопасности и социальной защиты населения.

Теперь Минфин подсчитал, что все это значит в денежном выражении. Выяснилось: расходы местного самоуправления сокращаются на 22%, зато расходы регионов увеличиваются на 26%, а расходы федеральной власти - на 6%. Общие расходы государства должны вырасти более чем на 207 млрд. руб., что - и Минфин это признает - никак не согласуется со стремлением правительства снизить налоговое бремя.

Есть у Минфина и другие предложения. Сегодня распределение налогов между уровнями государственной власти устанавливается ежегодно законом о государственном бюджете. Финансовое ведомство хотело бы ввести в Бюджетный кодекс твердые нормативы распределения доходов. Некоторые налоги, например налоги на имущество, должны служить только обеспечению территориальных бюджетов.

Но вот пропорция распределения доходов, которую Минфин предлагает закрепить в кодексе, она - как бы это мягче сказать - примечательна. Доля федеральной власти остается в неприкосновенности. Зато налоговые доходы местного самоуправления сокращаются почти на треть. Высвобождающиеся таким образом 230 млрд. руб. (в проектировках 2003 года) целиком уходят субъектам Федерации. Доля регионов в налоговых доходах консолидированного бюджета вырастает с 20 до 26%, а доля городов и районов - уменьшается с 18 до 12%. При распределении денег федеральный Центр готов пойти навстречу губернаторам - но не мэрам, у которых отбирают и полномочия, и деньги. Это, впрочем, не означает, что наши города станут беднее - они станут просто менее финансово самостоятельными. По подсчетам Минфина, в будущем, после реализации реформы системы власти, примерно треть всех расходов местного самоуправления будет финансироваться за счет помощи "сверху". В борьбе за консолидированный бюджет проигрывает слабейший.