Владимир Санько Вопрос о недропользовании стал основным на вчерашнем заседании правительства. По сути, столкнулись два подхода. Один из них разработан в администрации президента специальной комиссией под руководством Дмитрия Козака, другой представлен Министерством природных ресурсов.
Идеология кремлевской концепции направлена на фактическое отстранение губернаторов от решения вопросов, связанных с недропользованием, централизацию поступающих средства, а также на то, чтобы поприжать нефтегазовых магнатов. Подход Минприроды по сути, заключается в упорядочивании существующего режима недропользования.
Предложения комиссии Козака по изменению действующего Закона "О недрах" впервые были опубликованы в начале июня. Они сразу же вызывали мощное противодействие губернаторов и олигархов. На язык массового сознания концепция Козака была переведена как попытка национализации добывающих отраслей. Потом страсти поулеглись, появились сообщения, что недропользователей на договор концессии переводить пока не будут, действующие лицензионные соглашения останутся в силе. Эта информация успокоила олигархов. А губернаторы в последнее время громко вообще не выступают. Комиссия продолжала свою работу, и ведомства должны были представить в правительство отзывы на ее работу к 1 октября.
Однако к этому сроку главным закоперщиком оказалось Министерство природных ресурсов, которое подготовило Кодекс о недрах. Очевидно, что таким способом Минприроды и стоящие за ним силы перехватили инициативу у Кремля, предложившего слишком радикальные перемены. Теперь правительство будет выбирать не из одной концепции, а из нескольких. Минприроды обеспечило себе и участникам рынка как минимум поле для маневра.
Состояние дел в сфере недропользования вызывает жесткую критику как президента, так и премьер-министра. Одна из основных проблем - добывающие компании застолбили за собой большие запасы полезных ископаемых, но реально не разрабатывают их, а сохраняют задел на будущее. Таким образом, уже "расписано" около 80% разведанных российских запасов нефти и газа. К примеру, "ЛУКОЙЛ" обеспечил себя запасами на 33 года, ЮКОС - на 47 лет, ТНК - на все 80.
До 1996 года запасы нефти и газа предоставлялись недропользователям на бесплатной и бесконкурсной основе, вот и набрали. С 1996 года месторождения предоставляются на конкурсной основе. Но, как подчеркнул Михаил Касьянов на заседании правительства, действующая система лицензирования не содержит требований по обязательной разработке, не предусматривает контрольных и стимулирующих мер. Поэтому, как заявил премьер-министр, "потребуется изменение в действующее законодательство, которое необходимо обеспечить в кратчайшие сроки".
С докладом о мерах по совершенствованию лицензирования и контроля в сфере недропользования при добыче углеводородного сырья на заседании правительства выступил глава МПР Виталий Артюхов. (Основные положения его концепции, а также различия между его предложениями, предложениями Козака и ныне действующим порядком "НГ" представляет в специальной таблице.)
Как показало трехмесячное обсуждение концепции комиссии Козака, самое большое сопротивление вызвал вопрос о сохранении действующих лицензионных соглашений. Как сообщил "НГ" эксперт комиссии президентской администрации Семен Кимельман, комиссия предлагает перевести все недропользование на договора подряда и концессии в течение года (в Китае такой переход был осуществлен за один месяц, в Норвегии - за полгода). Это предложение не нашло поддержки в МПР. Ведомство однозначно выступает против замены действующих лицензионных соглашений.
На вчерашнем заседании, как и следовало ожидать, все проекты направлены на доработку. Минприроды и Минэкономразвития должны подготовить к 1 ноября 2002 года концепцию законопроекта о недрах и внести ее в правительство. Пока не принято решение о том, будет ли правительственный документ подготовлен в виде закона или в виде кодекса.
В новом документе должны найти отражение следующие принципы: включение норм прямого действия о порядке предоставления в пользование недр, в том числе и о порядке условий проведения аукционов и конкурсов. Второй принцип - многообразие форм недропользования как на административно-правовой (то есть лицензии), так и на гражданско-правовой основе (СРП, концессионный договор, договор аренды или подряда).
Таким образом, многие предложения Минприроды были поддержаны правительством. Но в Думе законопроект окажется не раньше 2003 года. Очевидно, тогда и продолжатся баталии по ключевым вопросам.
Различные подходы к недропользованию
Принципиальные основы недропользования |
Действующий механизм недропользования |
Концептуальные изменения, предлагаемые концепцией комиссии администрации президента под руководством Д.Козака |
Концептуальные положения, предлагаемые концепцией Кодекса о недрах, разработанной в Минприроды |
Собственность на недра. По Конституции РФ, "вопросы владения и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации" (ст. 72) |
Совместное ведение Федерации и субъектов РФ. Выдача лицензий по принципу "двух ключей": - Российской Федерацией; - субъектом РФ. |
Все полезные ископаемые, кроме общераспространенных (ОПИ), отнесены к федеральной собственности. ОПИ (песок, гравий и т.п.) отнесены к собственности субъекта РФ. Остается "один ключ":по всем полезным ископаемым принимает решения Российская Федерация, и лишь по ОПИ - субъект РФ. |
Совместное ведение. Выдача лицензий осуществляется Центром по согласованию с субъектами РФ. Кодекс о недрах вводит понятие об объектах федерального, регионального и местного значения. |
Право доступа к недрам |
Лицензия (разрешительная система доступа). Действует административное право, не допускается гражданский оборот лицензий. |
Два типа договора: - договор концессии на подготовленные к освоению месторождения; - договор подряда на геологоразведку. Действует гражданское право, допускается гражданско-правовой оборот лицензий. |
Различные формы недропользования: соглашение о разделе продукции, договор концессии, аренды и подряда; сохраняется режим лицензирования (ранее выданные лицензии остаются в силе). |
Виды и цели недропользования |
1) геологическое изучение недр (ГИН) 2) разведка и добыча полезных ископаемых 3) совмещенные лицензии на ГИН, разведку и добычу. |
Разработка отделена от разведки: 1) Добыча на подготовленном месторождении по договору концессии, в которой устанавливается срок ее действия 2) Господряд на ГИН, поиски и разведку на срок не более 5 лет. 3) Совмещение разведки и добычи допускается в исключительных случаях (труднодоступные районы с неблагоприятным климатом и отсутствием инфраструктуры). |
1)ГИН 2)ГИН и поиск полезных ископаемых 3) разведка полезных ископаемых 4) разведка и добыча полезных 5) совмещенные лицензии на ГИН, разведку и добычу. |
Собственность на добытые полезные ископаемые |
По условиям лицензии допускается федеральная, региональная, муниципальная, частная и другие формы собственности. |
Условиями договора концессии устанавливается место, время и порядок перехода госсобственности в федеральную, региональную и частную собственность |
По условиям лицензии допускается федеральная, региональная, муниципальная, частная и другие формы собственности. |
Геологическая информация |
Наряду с федеральным Геологическим фондом существуют территориальные Геолфонды субъектов РФ. |
Единый федеральный фонд геологической и горно-технической информации с его территориальными филиалами. |
Сохраняются территориальные фонды геологической информации. |
