Андрей Нещадин СЛОЖИВШАЯСЯ в России система пенсионного обеспечения обладает целым рядом существенных недостатков и, главное, не обеспечивает исполнение обязательств государства перед пенсионерами.
Необходимость скорейшего проведения пенсионной реформы диктуется несколькими условиями и ограничениями. Бескризисное существование имеющейся сегодня пенсионной системы, построенной на принципе "солидарности поколений", как правило, обеспечивается при соблюдении пропорции 10 плательщиков - 1 получатель. Сегодня соотношение, сложившееся в России, 10 плательщиков - 6 получателей. Демографическое состояние страны таково, что начиная с 2003 года из-за сокращения численности активной части населения соотношение плательщиков и получателей будет резко изменяться и вскоре достигнет 10:10, то есть на одного работающего будет приходиться один неработающий. Причем в ряде регионов России такое соотношение уже достигнуто.
Для устойчивого пенсионного обеспечения необходим переход к личной накопительной системе граждан в Пенсионных фондах. Однако источником выплат для уже "действующих" пенсионеров или пенсионеров, которые не успеют создать личный накопительный фонд из-за возраста, должны стать также средства пенсионного фонда. Следовательно, часть выплат в Пенсионный фонд должна поступать не на личный накопительный, а на обезличенный счет "солидарности поколений". То есть Пенсионный фонд должен одновременно продолжать платежи пенсионерам и образовывать накопительные системы для работающих граждан.
НАКОПИТЕЛЬНЫЕ ФОНДЫ
В 1990 году был принят Закон "О государственных пенсиях в РСФСР", а также образован Пенсионный фонд. Однако с 1993 года в принятый закон стали вносить поправки, изменившие суть пенсионной системы. В частности, средства Пенсионного фонда стали расходовать на выплату нестраховых пенсий (инвалидам войны, семьям погибших военнослужащих и т.п.). Резко возросли и расходы самого фонда на обслуживание, включая расходы на доставку и пересылку пенсий. В результате к настоящему моменту в стране сложилась ситуация, когда пенсионное обеспечение работников практически не зависит от размеров страховых взносов.
Смысл пенсионной реформы представляется в переходе, по опыту развитых стран, к трехуровневой системе пенсионного обеспечения граждан.
Предложенным проектом программы пенсионной реформы предусматривается введение трехуровневой пенсионной системы, как это принято в большинстве стран мира (государственное пенсионное обеспечение - предоставление базовых трудовых пенсий, пенсии по инвалидности, социальные пенсии, пенсии государственным служащим; обязательное пенсионное страхование - предоставление накопленной части трудовых пенсий за счет обязательных страховых взносов; дополнительное пенсионное страхование и обеспечение - предоставление пенсий за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц).
Ограничения для проведения подобной пенсионной реформы в России определяются в необходимости разрешения нескольких сложившихся проблем.
Приходится одновременно начать формирование накопительных счетов и увеличивать выплаты пенсионерам. В этом случае отчисления в Пенсионный фонд должны будут увеличиться на размер накопительных отчислений, однако сегодня отчисления в Пенсионный фонд уже достигают 28% фонда заработной платы. В то же время увеличение средней заработной платы маловероятно, так как уровень реальных доходов населения достиг в 2000 году 80% уровня 1998 года.
Скорее всего на сумму накопительных счетов должен быть уменьшен обезличенный фонд пенсионных выплат, что практически невозможно при размерах пенсий ниже прожиточного минимума. Но тогда кассовый разрыв Пенсионного фонда должен быть покрыт выплатами из бюджета.
Необходимо определиться в направлении реформирования обеспечения пенсионеров, выплаты которым будут осуществляться из средств "солидарности поколений": или мы поднимаем нижнюю планку пенсий, практически уравнивая всех пенсионеров, достигая сначала прожиточного минимума, а потом строим достаточно плоскую шкалу, или увеличиваем разрыв в пенсионном обеспечении граждан в зависимости от стажа работы и уровня их ранее получаемой заработной платы, исходя из наличия средств на выплату пенсий.
В отличие от государственного негосударственные пенсионные и страховые фонды могут работать только за счет накопительной части платежей или добровольных отчислений сверх этой суммы как системы дополнительных выплат к государственной пенсии.
СОХРАННОСТЬ СРЕДСТВ В ФОНДАХ
Но при переходе к накопительной системе наиболее остро встанет вопрос обеспечения сохранности и прироста средств, размещенных в пенсионных и страховых фондах. Основные риски состоят в том, что ни государство, ни банковские или другие финансовые структуры в России пока не в состоянии обеспечить эти условия.
Депозитные ставки банков в лучшем случае могут обеспечить только сохранность денег в условиях сложившейся инфляции (20-30% в год), а в случае разгона инфляции будут не в состоянии гарантировать даже простую сохранность.
Фондовый рынок настолько мал, что не сможет связать значительное количество средств пенсионных фондов. В стране, объем капитализации которой 50 млрд. долл., трудно разместить в акции примерно 50 млрд. долл. средств Пенсионного фонда (примерно такой размер накопительной части планируется к 2003 году). Или необходимо признать, что вся промышленность России будет принадлежать Пенсионному фонду. Инвестиционные риски в России пока весьма велики. Поэтому стремление образовать из Пенсионного фонда аналог бюджетного фонда развития, когда направление долговременных кредитов будет определяться полугосударственной Инвестиционной комиссией, будет наиболее ненадежным вкладыванием средств.
В этой связи возможно рассмотрение предложения о предоставлении работающему населению права на выбор пенсионного страховщика в системе обязательного социального страхования. Пусть сначала это коснется только 2% единого социального (ЕС) налога (взноса) в той его части, которая сейчас подлежит перечислению в ПФР. Если застрахованный выбирает иной вариант, сделать это он вправе. Законодательно устанавливаемая обязанность - непременно иметь пенсионную страховку, но в каком Пенсионном фонде или страховой фирме - зависит от свободного выбора страхующегося. Возникнет конкуренция между государственным и негосударственными фондами - она и будет стимулом роста эффективности их работы. Предыдущий тезис важен и потому, что на следующем шаге в соответствии с опытом большинства развитых стран мира, правительство России собирается обязать работников часть взноса на цели пенсионного страхования уплачивать из зарплаты, которую работодателей хотят заставить пропорционально повысить. Тогда тем более пусть гражданин самостоятельно решит, кому он доверит управление своими страховыми деньгами. Работодатели вряд ли будут против свободного выбора своего работника и могут отправлять в тот же адрес ту часть ЕС налога (взноса), которую будущий закон предназначит для реальнонакопительного страхования их работников.
Осуществить дополнительное пенсионное страхование в России способно не более 10% населения, чьи заработки находятся или приближаются к уровню среднего слоя. Примерный объем необходимых средств для обеспечения собственного пенсионного обеспечения оценивается в 150-200 тыс. долл., исходя из получения до 10% годовых по зарубежным государственным и негосударственным ценным бумагам. Поэтому разрешение физическим лицам легальным путем приобретать зарубежные ценные бумаги на сумму до 75 тыс. долл. в год (в случае принятия закона о либерализации валютного регулирования) практически оставит без средств все негосударственные пенсионные и страховые фонды. Уже сегодня, по мере восстановления в России среднего класса после дефолта 1998 года, наблюдается резкая активизация зарубежных страховых фондов, предлагающих свои страховые продукты.
Но самое главное состоит в том, что экономика страны, а соответственно и Пенсионный фонд, не защищены от резкой девальвации рубля (по образцу 1998 года) и высоких темпов инфляции (по образцу 1992 года). В случае подобного разворота событий последствия будут значительно более трагичные, чем инфляционные потери населения по счетам в Сбербанке в 1992 году и счетам в коммерческих банках в 1998 году, так как в данном случае гарантом выступает государство, которое само определило порядок принудительного пенсионного страхования.
В этих условиях правительство стоит перед выбором - одно из трех - или обеспечить полную прозрачность работы пенсионных фондов с одновременным разрешением размещать полученные фондами средства за рубежом под гарантии зарубежных страховых или иных организаций, включая зарубежные государственные ценные бумаги; или согласиться с тем, что средства как государственных, так и негосударственных пенсионных фондов будут подвержены колоссальному риску, в том числе из-за возможности создания финансовых пирамид; или увеличить возраст, дающий право на получение пенсии, тогда, учитывая уровень смертности, число пенсионеров резко сократится.
РЕФОРМА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
Важной задачей реформирования пенсионной системы является создание системы управления пенсионным обеспечением, обусловливающей, во-первых, эффективное управление финансами, во-вторых, безусловную и в полном объеме реализацию пенсионных прав граждан, и, в третьих, контроль общества и государства за функционированием пенсионной системы. Сложившаяся в настоящее время система управления пенсионным обеспечением не удовлетворяет ни одному из сформулированных требований.
Общий бюджет ПФР составляет около трети федерального бюджета России. Поэтому интерес к его средствам проявляют самые разные силы. Достаточно отметить, что остаток средств на начало года составил около 100 млрд. руб., или 3,5 млрд. долл. - сумму для России исключительно крупную. Поэтому дискуссии о реформировании пенсионной системы во многих инстанциях превратились в выяснение вопроса, как целесообразнее всего израсходовать свободные деньги.
Проверками Счетной палаты и ГКУ президента РФ установлено, что количество нарушений, объемы нецелевого использования финансовых средств практически не снижаются, характер нарушений остается неизменным. Нарушения, недостатки и злоупотребления в отделениях фонда приобрели хронический характер, что указывает на недостаточность работы по их предупреждению и устранению.
Формально правление ПФР, а фактически его руководство является одновременно и распорядительным, и исполнительным, и контрольным органом фонда, что создает предпосылки для злоупотреблений и принципиально снижает эффективность выполнения фондом возложенных на него государством задач. В подобном совмещении трех основных функций управления в одном органе заложена глубокая методологическая ошибка. Анализ мирового опыта изменений в системе управления крупными корпорациями (каковой и является в настоящее время ПФР), произошедших за несколько последних десятилетий, показывает, что наиболее эффективной и устойчивой к воздействию внешних факторов является система управления, основанная на разделении функций управления между структурными элементами корпорации как по горизонтали, так и по вертикали и предоставляющая этим элементам относительную свободу в принятии управленческих решений.
РАЗДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ
По всей видимости, сбор средств в пенсионную систему и выплату пенсий должны осуществлять разные государственные органы исполнительной власти. Такое разделение функций позволит обеспечить правительственный контроль и сопоставление входящего и исходящего финансовых потоков пенсионной системы.
Аккумуляция денежных средств и управление финансовыми потоками и пенсионными резервами не требуют наличия властных полномочий, являются чисто финансовыми функциями и должны реализовываться специализированным кредитно-финансовым учреждением или учреждениями, поскольку связаны с осуществлением операций на финансовом и фондовом рынках. При этом следует иметь в виду, что такое кредитно-финансовое учреждение в случае введения накопительной составляющей в финансирование пенсий будет естественной монополией, так как объемы его операций на фондовом и финансовом рынках будут на порядки больше объемов операций каждого из остальных участников этих рынков, и, следовательно, его деятельность будет нуждаться в жестком государственном регулировании.
Второй частью Бюджетного кодекса Российской Федерации введен единый социальный налог, включающий в себя как часть страховые взносы в Пенсионный фонд. Функция сбора этого налога была возложена на Министерство налогов и сборов. С января 2001 года у правительства появились независимые источники информации о поступлении и расходовании пенсионных средств.
Однако это по вполне понятным причинам не устраивает руководство Пенсионного фонда. Ведь как только у Пенсионного фонда осталась, по существу, единственная базовая функция - аккумуляция средств на финансирование пенсий, исчезла необходимость существования его региональных отделений. Функция ведения персонифицированного учета стажа и заработка в этой ситуации более естественна для органов, исчисляющих и назначающих пенсии, и в силу этого независимо от ПФР учитывающих и проверяющих пенсионные права граждан. Для аккумуляции средств, распределения их между субъектами Российской Федерации и заимствования денег на финансовом рынке для покрытия временных дефицитов достаточно одного центрального аппарата ПФР в Москве.
ШАГ НАЗАД
В сентябре 2000 года по инициативе Пенсионного фонда принят Указ президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", передающий полномочия по назначению и выплате пенсий от органов социальной защиты населения отделениям ПФР, и тем самым, по существу, сводящий на нет наметившийся положительный сдвиг в оптимизации управления и контроля над расходованием средств государственного пенсионного обеспечения. В результате вместо сокращения численности персонала ПФР и расходов на его содержание в бюджете Пенсионного фонда на 2001 год заложено увеличение штата на 20 тысяч человек, причем 19,5 тысячи - только на назначение и выплату пенсий. Если МНС и Минфин оперативно контролируют поступление пенсионных средств, то для "облегчения жизни" необходимо вывести из-под контроля правительства и субъектов РФ их расходование. Последствия такого положения, я думаю, подробно объяснять не надо. Это и возможность сохранить видимость благополучия при плохой работе, и возможность существенно увеличить штат организации, и тем самым ее влияние на местах, и возможность оперативно профинансировать не предусмотренные целями государственного пенсионного обеспечения мероприятия.
Этот указ президента как противоречащий Конституции РФ и действующим федеральным законам опротестован более чем 150 депутатами Государственной Думы в Конституционном суде. Однако подготовлен проект федерального закона, предусматривающий передачу Пенсионному фонду не только назначение и выплату пенсий, но и сбор страховых взносов на государственное пенсионное страхование. Тот же законопроект устанавливает в действующем Положении о Пенсионном фонде Российской Федерации новый статус ПФР как некоммерческой организации - государственного социального внебюджетного фонда. При этом ни ответственность ПФР перед органами государственной власти, ни подчиненность его правительству законопроектом не предусматриваются.
Институциональный аспект реформы предполагает настоящее трехстороннее (правительство, работодатели, работники) управление, а не незыблемость государственной подчиненности ПФР. Тройной контроль будет демократичнее, и он лучше отвечает интересам страны, которые выше, шире и глубже, чем представление о благе отдельного ведомства. Подлинной реформой будет создание и выборы правления, реально влияющего на администрацию, ее замыслы и ход реформы. Последнее следует понимать как изменение и структуры института, и системы, и норм деятельности, а не смену способов расчета виртуальных прав на будущие пенсии.
Сегодня также необходимо адекватное представительство бизнес-сообщества в Национальном совете по пенсионной реформе. РСПП готов обеспечить, чтобы там прозвучало авторитетное мнение независимых отечественных и международных экспертов. Именно работодатели платят значительные суммы в пенсионные фонды и наиболее заинтересованы в продуманной конвертации значительных пенсионных сбережений в русло долгосрочных, а потому стратегически важных для страны капиталовложений, способных модернизировать основные фонды страны.
Дарья Гармоненко