Банковский кодекс: да или нет?

В настоящее время в Российской Федерации банковское законодательство является крайне запутанным. Основные законодательные акты - Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" - подвергаются постоянным переделкам и доработкам.

В Закон "О Банке России", принятый 2.12.90 г., внесено девять изменений, каждое из которых вносилось отдельным Федеральным законом в период с 1995 по 1999 год.

В настоящее время в стадии обсуждения находятся очередные изменения в закон о ЦБ РФ, затрагивающие ключевые вопросы - статус и имущество Банка России.

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" пересматривался 4 раза, причем в период с февраля 1996 года по июль 1999 года фактически раз в год вносились изменения, которые принимались как Федеральные законы.

Еще более сложное положение сложилось в отношении подзаконных нормативных документов, которые на практике регулируют деятельность банков.

Показательным является издание Банка России - "Перечень нормативных документов Банка России по состоянию на 1 июля 1999 года". Только перечисление действующих документов, разработанных Банком России к середине прошлого года, занимает 380 страниц.

При этом среди действующих нормативных документов встречаются такие, как указание ЦБ РФ от 30.12.97 г. # 119-У: "О внесении исправлений в указание от 11.12.97 г. # 62-У "О внесении изменений и дополнений в "Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, # 61 от 18.06.97 г.".

Основные инструкции, выпускаемые ЦБ РФ, регулирующие деятельность банков, пересматриваются постоянно. В новый вариант инструкции # 1 от 1.10.97 г. "О порядке регулирования деятельности банков" только за период с мая 1999 года по настоящее время внесено семь изменений.

В инструкцию Банка России # 17 от 1.10.97 г. "О составлении финансовой отчетности" внесено 11 изменений.

Постоянные исправления нормативных актов, внесение поправок в действующие законы, положения, инструкции и т.п. создают условия, при которых нормальная работа с документами задруднена.

В настоящее время фактически сформированы основные принципы функционирования российской банковской системы, включая кредитную политику, осуществление банковского надзора. Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость соответствующим образом кодифицировать те документы, которые составляют правовую основу функционирования системы финансов и кредита, т.е. приступить к разработке Банковского кодекса.

По оценке специалистов, банковское законодательство содержит на сегодня 8734 нормативных акта, объем которых превышает 11 600 страниц. Поэтому разобраться в хитросплетениях банковского законодательства может далеко не каждый банковский служащий. Более того, действующее банковское законодательство входит в противоречие с другими отраслями права: с налоговым и таможенными законодательствами, а также с законодательством об исполнительном производстве.

В целях упорядочения работы с банковским законодательством целесообразно в кратчайшие сроки провести серьезную работу, целью которой должно стать создание документа, аналогичного Налоговому кодексу Российской Федерации.

Пример Налогового кодекса не случаен. Ситуация, которая существовала до недавнего времени в области налогового законодательства, напоминала положение, существующее в банковском законодательстве. Разработанный в Российской Федерации Налоговый кодекс, являющийся ключевым документом в налоговом праве, содержит не более 500 страниц.

С введением Налогового кодекса утратили силу 32 Федеральных закона и закона Российской Федерации, внесены изменения в 4 Федеральных закона и закона Российской Федерации. Отменено значительное количество иных нормативных актов. Все остальные документы действуют лишь в той части, где они не противоречат положениям Налогового кодекса.

Работа по формированию Банковского кодекса, которая станет, по существу, комплексной корректировкой законодательства через выработку основополагающего акта, не ограничивает прав, в частности, Банка России, по установлению правил расчетов, проведения банковских операций, бухгалтерского учета, отчетности, валютного контроля и т.д., установленных соответствующим Федеральным законом. Цель банковского кодекса - создать стабильные правовые инструменты, необходимые для деятельности всех участников банковской системы России, включая Центральный банк России, государственные, коммерческие банки и других участников, на основе наиболее ценных положений действующего банковского законодательства и выработки новых подходов к деятельности банков в России.

Принятие кодекса в качестве Федерального закона существенным образом повлияет на устойчивость и стабильность банковского сектора, так как количество взаимно несогласованных решений будет существенно снижено.

Работа по созданию единого уложения законодательных актов в кредитно-финансовой сфере осуществляется в настоящее время в наиболее развитых государствах мира, в том числе - в США. Примеры ряда других государств показывают, что законодательство в области банков и кредита жестко контролируется и в него весьма трудно вносить изменения.

В настоящее время в США проводится работа по кодификации общего законодательства в целях унификации и упрощения последнего. Результатом такой работы станет Кодекс США. Кодификации подвергаются общие и постоянные (general and permanent) законы США. В Кодекс США не включаются подзаконные акты (regulations), изданные ветвями исполнительной власти, решения федеральных судов, договора и законы, принятые государством или местными органами власти.

Многие разделы Кодекса США уже вступили в силу и заменили множество актов, часто избыточных и противоречивых. Положения Кодекса США имеют прямое действие. Банковское законодательство как часть общего также подлежит унификации. 12-й раздел кодекса, регулирующий банковскую деятельность, содержит 49 глав, охватывающих практически все вопросы, связанные с деятельностью банков и приравненных к ним организаций. При этом в кодексе затронуты вопросы, не нашедшие отражения в отечественном законодательстве, в том числе: меры по борьбе с мошенничеством в банковском деле; требования к банкам об инвестировании средств, собранных на депозиты в определенной местности, в экономику этой местности; требования к стандартным операциям; международное кредитование; контроль за кредитной деятельностью.

В 1979 году в Великобритании был принят закон о банках (банковский акт), в котором особое внимание было уделено определению термина "банк". Британское законодательство значительно упростило формулировку, указав на то, что под банком понимается любая компания, если она признается в этом качестве Банком Англии.

Банк Англии, обладая правом предоставления статуса банка различным финансовым корпорациям, имеет право аннулировать его у многочисленных уже действующих банков.

Другим банковским актом, принятым еще в 1946 году, Банк Англии наделен правом выпускать директивы и давать рекомендации коммерческим банкам, согласованные с Министерством финансов.

В Великобритании существует и Банковский кодекс, однако он носит иной характер, чем в США, его называют "fair banking practices manual", что условно можно перевести как "кодекс банковской чести". Соблюдение этого кодекса не носит обязательного характера.

В Германии деятельность кредитных учреждений регламентируется жесткими рамками правовых норм. Параллельно с общими предписаниями гражданского и корпоративного права (в Германии это совокупность правовых норм, касающихся товариществ, компаний и объединений), а также специальными законами для отдельных банковских групп, существует также закон о кредитном деле.

Вывод: богатый перечень законодательных актов и подзаконных норм, сложившаяся практика и 10-летний опыт функционирования банковской системы Российской Федерации, изучение опыта других государств должны стать хорошей основой для создания Банковского кодекса. Возможно, он и не сможет заменить всей полноты банковского законодательства, но сможет его упростить, сделать более понятным для банков и их клиентов, для судебной системы, а также и для правоохранительных органов. При этом появление Банковского кодекса оставит, хотя и существенно сузит, поле оперативных изменений подзаконного характера.