Владимир Санько НИЗКАЯ эффективность - с точки зрения интересов государства - реализации проектов на условиях раздела продукции получает все новые подтверждения. Заместитель министра энергетики Валерий Гарипов и губернатор Сахалинской области Игорь Фархутдинов предложили компании Sakhalin Energy "воздержаться" от подведения итогов конкурса на разработку документации по проекту "Сахалин-2". Как заявил Агентству нефтяной информации (АНИ) заместитель министра энергетики, соответствующее обращение отправлено акционерам и руководству Sakhalin Energy (компания - оператор проекта).
По его словам, предварительные сведения об итогах тендера свидетельствуют, что "вопрос 70-процентного участия российской стороны в проведении этих работ не решен. Sakhalin Energy предлагает российским предприятиям не более 18% участия".
Самое интересное, что в соответствии с подписанным соглашением оператор не обязан выдерживать 70-процентную норму, о которой говорит заместитель министра. Так почему же известные лоббисты СРП возмутились? Все дело в том, что рушится миф о мессианском благородстве западного инвестора, который усиленно создавался при их активном участии.
СКОЛЬКО ЛЕТ ЖДАТЬ ОБЕЩАННОГО?
Когда Нефтяной совещательный форум (НСФ), который объединяет крупнейшие западные нефтяные компании, имеющие интересы в России, лоббировал в Думе закон СРП, то его председатель ничтоже сумняшеся утверждал, что 80% выручки за нефть останется в России и только 20% уйдет за рубеж.
Представители НСФ не постеснялись представить общественности доклад "Оценка воздействия на социально-экономическое развитие России крупномасштабных инвестиций в нефтегазовые проекты в рамках шести соглашений о разделе продукции", а затем и в Консультативный совет по иностранным инвестициям при правительстве откровенно липовые данные об эффективности шести проектов СРП. Экспертам НСФ показалось мало непонятно как накрученных 400 млрд. долл.: для "повышения" эффективности они двойным счетом приписали еще почти 200 млрд. Утверждается, что "87% дохода остается в Российской Федерации". Обещают более 550 тысяч рабочих мест.
Кстати, оценка суммарной выручки по всем 26 нефтегазовым проектам СРП, включая и те 6, которые обсчитывали американцы, не превышает 400 млрд. долл. Пустышка НСФ не смутила ни членов правительства, ни депутатов Федерального собрания, ни членов многочисленных экспертных комиссий и советов, а фракция "ЯБЛОКО", претендующая на роль цитадели экономической мысли в Думе, оказала ей всемерную пиаровскую поддержку.
Закон СРП, который был принят в основном благодаря усилиям яблочников, вывел все процедуры по формированию условий соглашений из-под российской юрисдикции, предоставив чиновникам и инвестору полную свободу нормотворчества. В первоначально принятой форме закон СРП вообще не содержал каких-либо серьезных требований к инвестору. Кстати, 70-процентная доля в заказах на товары и услуги для российских подрядчиков была установлена после длительной борьбы в Думе, причем ценой не столь очевидных, но не менее губительных в перспективе уступок в налогообложении и недропользовании.
Поэтому нет ничего удивительного в том, что львиная доля заказов досталась иностранным, а не российским подрядчикам. Уникальность события в том, что возмутились действиями компании-оператора два государственных чиновника, давно известные как стойкие сторонники проектов освоения нефтегазовых месторождений на принципах соглашений о разделе продукции (СРП). Их вклад в разработку и проталкивание закона СРП в форме, позволяющей оператору полностью игнорировать интересы государства, высоко оценили российские и зарубежные нефтяные компании - на своем посту Валерий Гарипов пережил без малого десяток министров энергетики, а Игорь Фархутдинов избран губернатором Сахалинской области на второй срок.
ЛИЦЕНЗИИ И ИНВЕСТИЦИИ
Гибкость закона СРП практически не имеет границ. Все нормы, которые по форме защищают интересы российской стороны, записаны в сослагательном наклонении, то есть не обязательны к включению в соглашение и, тем более, исполнению. В результате реализация закона СРП преподносит массу неприятных сюрпризов.
Несмотря на то что право на разработку недр на условиях СРП предоставлено уже на 10 уникальных, 51 крупное, 52 средних и 79 мелких месторождений нефти, а также на 4 уникальных, 34 крупных, 6 средних и 17 мелких месторождений газа, норма закона о конкурсе ни разу не применялась.
Для получения права на разработку месторождения на условиях СРП наличие инвестора не обязательно, достаточно владельцу лицензии иметь мощного покровителя.
Предоставление льготного налогового режима не влечет со стороны владельца лицензии никаких обязательств. Месторождение может не разрабатываться годами. Складывается странная ситуация: государство самоустраняется от контроля за пользованием, распоряжением своей собственностью - природными ресурсами. Наличие у владельца лицензии льготного налогового режима существенно повышает рыночную цену месторождения. Причем торги проходят чаще всего без участия государства.
Большинство недропользователей, не обладая необходимыми финансовыми ресурсами, устроили охоту на потенциальных инвесторов. Развернулась глобальная борьба не инвесторов за право разработки месторождений вообще и на условиях СРП в частности, а владельцев лицензий за инвесторов, что ставит государство в сомнительное положение. Инвестор, с которым сторговался владелец лицензии, может годами вести переговоры с правительством об условиях соглашения. По существу, собственнику природных ресурсов диктуют условия разработки месторождения. Не было еще ни одного случая, когда государство указало такому "инвестору" на дверь. Инвестор же в любое время может ею хлопнуть.
Как свидетельствует практика сахалинских проектов, фактические инвестиции значительно ниже планируемых. В соответствии с ТЭО в 1994-1999 годах инвестиции по проекту "Сахалин-1" должны были составить 559 млн. долл., а по факту - 390 млн. долл. По проекту "Сахалин-2" эти показатели соответственно равны 9234 и 1058 млн. долл. Но даже из этих скромных инвестиций в проекты половина средств остается за рубежом.
Мировой опыт применения режима СРП исключает консолидацию нескольких месторождений в одном проекте. Вполне очевидно, что это резко снижает объем необходимых собственных финансовых ресурсов инвестора: основным источником денежных средств служит выручка по результатам первой очереди проекта. Обещанный поток зарубежных инвестиций оказался жалким ручейком. Выделение в рамках одного соглашения нескольких месторождений позволяет инвестору обходиться без привлечения крупных капиталов, так как основные финансовые ресурсы он черпает из выручки первой очереди проекта. Этому способствует то, что возмещаемые и текущие издержки выплачиваются инвестору в первоочередном порядке. Таким образом, получение государством своей доли прибыльной продукции откладывается на срок до десяти лет после вступления соглашения в силу.
Освоение Лунского газового месторождения в рамках проекта "Сахалин-2" будет финансироваться из выручки за нефть, добытую на Пильтун-Астохском месторождении. В проекте "Сахалин-1" основное финансирование вначале планировалось за счет нефти с Аркутан-Даги, но теперь в проект внесли изменения: средства будут браться с выручки за нефть и газ с месторождения Чайво. Подобная консолидация месторождений в одном проекте при первоочередном возмещении текущих и капитальных затрат переносит на дальнюю перспективу получение государством прибыльной продукции. То есть ожидаемого потока поступлений в казну в ближайшие годы не предвидится.
ЦЕНТРОСТРЕМИТЕЛЬНАЯ ДОБЫЧА И ЦЕНТРОБЕЖНЫЕ ПРИБЫЛИ
Впрочем, и в будущем этот поток не станет столь обильным, как это прописывается в ТЭО. Во-первых, не решена проблема объема и состава возмещаемых затрат. Интересно, что в соглашении по "Сахалину-2" размеры возмещения вообще ничем не ограничены. Поэтому неудивительно, когда очередная комиссия констатирует, что это приводит к резкому - более чем в два-три раза - удорожанию геологоразведочных и обеспечивающих их работ. Например, по проекту "Сахалин-2" скважина ПА-16 должна быть пробурена на глубину 3200 метров при стоимости работ порядка 20 млн. долл. Однако глубина бурения составила 2480 метров при затратах более 33 млн. долл.
Три скважины эксплуатируются с дебитом от 1422 до 1916 тонн в сутки, в то время как в соответствии с технологической схемой должно быть 694 тонн в сутки. Сетка эксплуатируемых скважин сгущена с периферии залежи в центральную (сводовую) часть, что может привести к выборочной системе отработки месторождения и к безвозвратной потере значительной части запасов. Вызывает недоумение то, что коэффициент извлечения нефти определяется в соглашениях вдвое меньший по сравнению с уже достигнутым даже в России.
Компания-оператор демонстрирует по "Сахалину-2" "лучшие" образцы эффективного менеджмента: при общих расходах в 1999 году в 245 млн. долл. на управление пришлось 51 млн. долл., то есть более 20%. К возмещаемым затратам оператор относит и расходы на лоббистскую деятельность в размере 5 млн. долл.
Еще показательнее "достижения" в "Сахалине-1": из общих возмещаемых затрат за 1994-1999 годы в объеме без малого 400 млн. долл. на управление приходится 117,6 млн. долл., то есть почти 30%. Основная часть (75% в первом полугодии 1999 г.) этих расходов приходится на зарубежные офисы в Хьюстоне (США) и Кройдоне (Англия). Из общих расходов по смете на 2000 год в размере 53 млн. долл. на управление приходится 37,7% и чуть больше (21 млн. долл.) - на бурение единственной скважины. Следует заметить: в соглашении по Самотлору установлено ограничение на управленческие расходы - они не должны превышать 5% возмещаемых затрат.
Сахалинские проекты демонстрируют полную беспомощность государства в отстаивании своих интересов. Сейчас уже очевидно, что некоторые показатели проектов, на основе которых устанавливались нормативы распределения прибыли, не соответствуют действительности, причем эти отклонения всякий раз в пользу инвестора. Так, капиталовложения сильно завышены, а рентабельность весьма занижена. В мировой практике СРП на этот случай в соглашениях предусматриваются разные варианты распределения прибыли - в зависимости от уровня рентабельности с изъятием сверхприбыли в пользу государства.
Стоит отметить, что в законе СРП предложен только принцип распределения продукции, который требует большого пакета подзаконных актов. Их разработка натолкнулась на большое сопротивление лоббистов, обслуживающих потенциальных инвесторов. Упорство лоббистов вполне объяснимо - у них уже в кармане право на разработку месторождения на условиях СРП. Впрочем, этим и объясняется длительность по подготовке соглашений и еще более длительные затяжки с вступлением их в силу. Идет обычное выкручивание рук членам государственных комиссий. К этому добавляется непостоянный их состав, который тасуется с частотой смены правительств. Кроме того, на думских слушаниях по вопросам СРП часто говорят, что многие из членов комиссий не обладают необходимой квалификацией и опытом участия в столь сложных переговорах.
Попытки представителей государства внести предложения по уточнению условий соглашений в связи с вновь открывшимися обстоятельствами встречают резкие возражения со стороны операторов проектов: "правительство гарантировало неизменность условий соглашения" - основной их тезис. В то же время для инвестора принятые обязательства по проекту - не закон. Он может изменить порядок, объемы и сроки проведения работ и другие условия. В обоснование приводится изменение маркетинговых условий в третьих странах. Государственные представители при этом, не в пример операторам, проявляют удивительную покладистость. Подписываются акты по исполненным работам с любыми отклонениями от совместно согласованных годовых смет.
ДЕКЛАРИРОВАННЫЕ ЦЕЛИ НЕ ДОСТИГНУТЫ
Реализация СРП при существующем порядке не решает ни одной стратегической задачи, которые декларировались при принятии соответствующего закона.
Важнейшей задачей, которую были призваны решить проекты СРП, является формирование масштабного портфеля заказов российских подрядчиков на товары и услуги. Как показывает опыт, объем заказов российским подрядчикам оказался значительно ниже, чем обещалось при лоббировании закона в Думе. Мало того что инвестиций оказалось гораздо меньше - даже достижение 70-процентной нормы весьма проблематично. Причем не исключено ее формальное выполнение при использовании российского посредника. Всем памятен заказ Амурскому судостроительному заводу, когда из суммы 35 млн. долл. 30 млн. ушло японским металлургам. Кредит американского Эксимбанка компании ТНК, оператору на Самотлорском месторождении, является связанным, то есть он может быть использован на закупки товаров только в США, что автоматически лишает российских подрядчиков каких-либо заказов.
Проекты СРП не решают проблемы энергетического обеспечения и энергетической безопасности страны. Инвестор ориентируется исключительно на внешний рынок, то есть на платежеспособный спрос и мировые цены. Понять его можно. Если российскую компанию у правительства есть возможность "убедить" поставлять на внутренний рынок, то на зарубежного инвестора его аргументы не действуют. СРП позволяет оператору все конфликты с российским правительством разрешать в международных судах, в которых иски могут рассматриваться годами, судебные издержки весьма обременительны, а эффективность исполнения судебных решений весьма относительна. А главное - в европейских судах исходят не из "понятий", а из положений юридического документа, которым в данном случае является соглашение. А вот за их содержание у нас в стране никто не отвечает.
НОВОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПЕРЕД СТАРЫМИ ПРЕГРАДАМИ
Правительство Михаила Касьянова, похоже, желает разобраться в том, что натворили в этом вопросе временщики из предыдущих правительств. Звучат предложения об обязательном участии в проектах государственной компании, о едином органе по проблемам СРП и другие. Но есть опасения, что все попытки привести законодательство в соответствие с интересами государства встретят отчаянное сопротивление. Лоббистские группы нефтяных компаний в Государственной Думе насчитывают в своих рядах 80-90 депутатов. Что им делать, знает Валерий Гарипов - на весенних думских слушаниях он просил депутатов ничего не менять в законе, поскольку только правительство должно принять нормативные документы по налоговым и таможенным вопросам. Ему вторит президент Shell Exploration and Production Services (RF) Райн Тамбузер: "Хватит менять сам закон, пусть остается как есть, главное - дополнить Налоговый и Таможенный кодексы и другие законы, чтобы раздел продукции заработал", и при этом претендует на право экспортировать все 100% добываемого сырья. Прямой раздел продукции, реализованный в соглашении по Самотлору, его не устраивает, ему подавай первоначальный вариант с возмещаемыми расходами и дележкой прибыльной продукции. Это тот вариант, когда, по мнению ГТК, "предлагаемые к принятию СРП - один из путей ухода от уплаты налогов при импорте товаров и экспорте минерального сырья".
Опыт эффективного применения СРП в интересах отечественных производителей товаров и услуг в Норвегии и в Китае накоплен богатый, но у нас он до сих пор упорно игнорируется. Переломит ли правительство Михаила Касьянова эту печальную традицию? Для этого нужна только политическая воля.
