Людмила Шебеко ВЫСТУПАЯ на днях в телеэфире, председатель правительства Российской Федерации г-н Касьянов заявил, что представленный в Государственную Думу проект федерального бюджета на 2001 год можно охарактеризовать, во-первых, как реалистичный, во-вторых, как бездефицитный, и, в-третьих, как устанавливающий баланс интересов федерального Центра и регионов.
В начале анализа представленного проекта рассмотрим степень точности определения "реалистичный" применительно к бюджету.
На практике это означает, что проект федерального бюджета на 2001 год должен быть сформирован на основе показателей прогноза социально-экономического развития, разработанного в недрах Минэкономразвития России. Представленный в Госдуму прогноз на 2001 год предлагает два возможных сценария. Первый исключает возможность резкого изменения внешних условий развития российской экономики, второй предусматривает наличие в 2001 году менее благоприятной внешней и внутренней среды для дальнейшего продвижения реформ. Для расчета показателей проекта федерального бюджета выбран первый вариант, которым предусматривается, что размер валового внутреннего продукта в 2001 году должен составить не менее 7750 млрд. руб. с ростом на 4% (в 2000 году - 5,5%) при заложенном в его расчеты индексе- дефляторе - 115% (в 2000 году - 134,5%). Темп роста потребительских цен определен в пределах 112% при ожидаемой в текущем году инфляции в размере 120%. В предстоящем году темпы роста продукции промышленности должны несколько снизиться и составить 104% против 108% ожидаемого роста в 2000 году. Предусматривается также некоторое замедление роста инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования - 107% в 2001 году против 109%, ожидаемых за 2000 год. Рост продукции сельскохозяйственного производства сохранится на уровне текущего года в размере 3%. Прогнозируемый объем экспорта должен снизиться на 6,9 млрд. долл. в связи предполагаемым снижением цен на нефть до 18-19 долл. за баррель при увеличении объема импорта на 3,5 млрд. долл. Наряду с этим сценарными условиями прогноза предусматривается постепенное укрепление рубля, увеличение реальных располагаемых доходов населения (5 против 7% в 2000 году), преодоление кризиса платежной системы и ряд других мер, которые, по мнению разработчиков прогноза, позволят создать необходимые условия для дальнейшего позитивного развития экономики.
Проведенные выше показатели можно было бы не подвергать вообще никакой критике: ну кто же из граждан Российской Федерации будет возражать против наращивания экономического потенциала страны, дальнейшего роста денежных доходов населения или сокращения инфляции?
Однако в процессе рассмотрения основных показателей прогноза возникают некоторые сомнения - прежде всего по поводу прогнозируемого на 2001 год сокращения инфляции, что не вполне увязывается с повышением на 3% акцизной ставки на бензин и введением новых акцизов на дизельное топливо и моторные масла в качестве дополнительного источника доходов, необходимость которых обусловлена ликвидацией в 2001 году целевого статуса Федерального дорожного фонда и поэтапной отменой оборотных налогов. В этих условиях любой, даже мало-мальски разбирающийся в житейских делах российский гражданин прекрасно понимает, что увеличение цен на этот вид топлива должно неминуемо вызвать рост цен практически на все потребительские товары. Следует также отметить, что в бюджетные расчеты на 2000 год закладывался уровень инфляции 118%, за восемь месяцев он составил 112,5% и до конца года, возможно, даже превысит ожидаемый правительством размер на 2-3 процентных пункта и может составить 122-123%.
Весьма сомнительно и прогнозируемое в 2001 году снижение темпов инфляции цен производителей промышленной продукции со 130%, ожидаемых в 2000 году, до 119% в 2001 году, что предполагает применение определенных мер по сокращению инфляции издержек. В прогнозе социально-экономического развития на 2001 год содержится ряд достаточно общих указаний на меры правительства в этих целях. В частности, планируется дальнейшее совершенствование регулирования цен и тарифов на продукцию естественных монополий, вытеснение бартера, создание условий для конкурентной среды, укрепление реального курса рубля. Однако одновременно с этим в 2001 году намечается дальнейший рост тарифов на электроэнергию, увеличение цены на газ, уголь, мазут и другие энергоносители. При этом предполагается, что повышение цен на энергоносители не окажет существенного влияния на уровень инфляции в промышленности по причине соответствия спроса и предложения и снижения налоговой нагрузки на экономику. Между тем в нашей стране это не является достаточно убедительным аргументом, поскольку в условиях функционирования российской экономики определяющей особенностью является возможность свободного установления цен и тарифов при высокой степени монополизации производства. Не создано ни подлинной конкурентной среды, ни эффективного управления собственностью.
Значительно переоценивается авторами прогноза также возможный эффект от снижения налоговой нагрузки на экономику. Как показывает анализ ключевых позиций проекта федерального бюджета на 2001 год, доля налоговых доходов консолидированного бюджета в 2001 году (совокупность налогов, зачисляемых в федеральный и региональные бюджеты без целевых бюджетных фондов) составит, по расчетам, 24,15% против 24,99%, ожидаемых в 2000 году, или снижается на 0,84 процентного пункта. Однако если привести анализируемые показатели в сопоставимые условия и из ожидаемых в 2000 году поступлений по налоговым платежам исключить погашение задолженности прошлых лет, которая по экспертной оценке составит около 100 млрд. руб., налоговая нагрузка увеличивается на 0,71 процентного пункта. Это противоречит материалам проекта федерального бюджета на 2001 год, в которых приводятся данные о снижении налоговой нагрузки.
Таким образом, становится ясно, что разработчики прогноза и проекта федерального бюджета на 2001 год слишком оптимистично смотрят в будущее, хотя сложившиеся реалии, как мы уже показали выше, не дают для этого убедительных оснований.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что занижение параметров инфляции при формировании бюджетных показателей на 2001 год значительно облегчает в дальнейшем процесс исполнения бюджета, поскольку не предусмотренные в нем инфляционные доходы позволят сгладить остроту проблемы общей собираемости налогов. Можно будет, как это было в 1999 году, успешно рапортовать о ежемесячном перевыполнении бюджетного задания по налогам, однако в номинальном, а не реальном (то есть без учета роста цен) выражении. Ведь далеко не все слушатели и читатели могут разобраться в таких лукавых тонкостях.
С другой стороны, это позволит финансировать всех получателей бюджетных средств обесцененными бюджетными деньгами, поскольку они будут выделяться строго в пределах утвержденных бюджетных обязательств.
Можно подвергнуть критике и ряд других показателей прогноза, например, о предполагаемом росте на 100 млрд. руб. инвестиционных ресурсов предприятий при одновременном сокращении доли бюджетного финансирования до 2,7% в 2001 году вместо 4,1%, ожидаемых за 2000 год. Между тем предусматриваемое в таких размерах увеличение инвестиционных ресурсов при отсутствии эффекта от снижения налоговой нагрузки на товаропроизводителей при недостаточности оборотных средств и огромных размерах накопленной кредиторской задолженности у многих из них ставит под сомнение вероятность реализации таких предположений. Кроме того, как можно оценить ликвидацию в 2001 году такого института, как Бюджет развития, и можно ли уменьшать государственные инвестиции в условиях нарастания негативных процессов в экономике вследствие значительной изношенности основных производственных фондов?
Проект федерального бюджета на 2001 год не имеет дефицита┘ Действительно, впервые за 10 лет рыночных преобразований правительством сформирован бездефицитный бюджет. И это очень хорошо - прежде всего потому, что бездефицитный бюджет не будет являться источником дальнейшего накапливания государственного долга, но только при условии реалистичности заложенных в бюджетные расчеты показателей. Однако если уровень инфляции в 2001 году будет выше, чем предусмотрено в бюджетных расчетах, то это будет провоцировать накопление кредиторской задолженности у бюджетополучателей и, следовательно, рост неплатежей в экономике, что в условиях исполнения бездефицитного бюджета происходить не должно.
Следует также иметь в виду, что нулевой дефицит достигается за счет определенной дополнительной концентрации совокупных бюджетных ресурсов в руках федерального Центра. Это вызывает необходимость проанализировать последнее качество проекта федерального бюджета на 2001 год, выраженное в соблюдении баланса интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации.
В этой связи следует отметить, что в отличие от 2000 года в представленном проекте федерального закона содержится ряд новых положений, которые вносят принципиальные изменения в состав доходов и расходов федерального бюджета, а также в межбюджетные отношения с субъектами РФ. Так, в предстоящем году предлагается ликвидировать целевой статус практически всех действующих в настоящее время целевых бюджетных фондов, за исключением фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии, который включается в состав доходов федерального бюджета. Кроме того, вносятся изменения в ныне действующий порядок зачисления в федеральный бюджет и региональные бюджеты налога на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), производимым на территории РФ. Поступления от этого налога учтены в доходах в размере 100%, вместо 85% в 2000 году. Средства от дополнительной централизации НДС предлагается направить в специально образуемый в 2001 году в составе расходов федерального бюджета Фонд компенсаций. Средства этого фонда будут направляться на расходы в соответствии с федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". В настоящее время эти расходы осуществляются из бюджетов Российской Федерации. Предусматривается также ликвидация Государственного фонда занятости с включением его в состав федерального бюджета.
В целом это позволит установить более эффективный контроль за расходованием бюджетных средств. Однако, с другой стороны, предлагаемая централизация НДС лишает региональные органы исполнительной власти одного из ведущих регулирующих налогов, который в рамках межбюджетных отношений способствует сбалансированию как региональных, так и местных бюджетов. При этом сумма, передаваемая из Фонда компенсаций в региональные бюджеты, строго фиксирована и в случае перевыполнения установленного бюджетного задания по указанному налогу полностью будет оставаться в федеральном бюджете.
Следует также отметить, что статьей 16 проекта закона "О федеральном бюджете на 2001 год" предусматривается, что региональные и местные налоги и сборы, являющиеся источниками формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, зачисляются на счета органов федерального казначейства Минфина России для последующего их перечисления на счета по учету средств этих бюджетов. Указанная норма также является свидетельством стремления к чрезмерной централизации управления региональными и местными бюджетными ресурсами и нарушает принцип самостоятельности бюджетов, заложенный в статье 31 Бюджетного кодекса.
Проект федерального бюджета на 2001 год нарушает также установленную статьей 48 Бюджетного кодекса законодательную норму, в соответствии с которой при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета. Так, при ожидаемой в текущем году доле доходов федерального бюджета в размере 51%, в 2000 году она возрастает до 51,7%, а с учетом средств, передаваемых в Фонд компенсаций и территориальные дорожные фонды - до 56,3%. При этом, как показывают приведенные в проекте данные, в связи с принятием отдельных глав части 2 Налогового кодекса доходная база бюджетов субъектов РФ в 2001 году будет иметь прямые и ничем не обеспеченные потери, прежде всего вызванные снижением с 2,5 до 1% ставки налога на пользователей автомобильных дорог на сумму более 60 млрд. руб.
Следует также иметь в виду, что при возникновении определенных осложнений в процессе исполнения федерального бюджета всегда можно прибегнуть к крайней мере и начать просто печатать деньги, а что делать регионам? Ведь они (к счастью) такой функцией не наделены.
В заключение необходимо отметить, что приведенный выше анализ проекта федерального бюджета на 2001 год, позволяет усомниться в таких его качествах, как реалистичность и соблюдение баланса интересов федерального Центра и регионов. И вряд ли он может быть утвержден в предложенном виде.
Дарья Гармоненко