Владимир Беленький Помните эпопею с так называемыми неперспективными деревнями? Когда ретивые, всегда и на все готовые личности предлагали сократить число сельских населенных пунктов с 460 тыс. сначала до 100 тыс., а затем за 10-15 лет до 20-10 тыс. единиц?
Сейчас, похоже, ставятся под удар города - из тех же источников и таким же мутным потоком идет новая "инициатива" в виде проекта Указа президента РФ "О введении единых правил оборота жилья, проведения экспертизы проектов и выдачи исходно-разрешительной документации на жилищное строительство, а также предоставления земельных участков". Суть инициативы раскрыта в Приложении # 1 к проекту указа под названием "Временный порядок правового градостроительного зонирования и предоставления инвесторам земельных участков под застройку".
Переход к рынку коренным образом меняет социально-экономические условия организации планировочной структуры города и радикально трансформирует концептуально-методическую основу и содержание градостроительной деятельности.
Во-первых, в процессе разгосударствления экономики все более широкие слои и группы населения занимают активные позиции в решении таких вопросов, как выбор направлений развития городской среды, формирование ее планировочной структуры, организация застройки конкретными объектами и т.п. По мере развития экономической реформы и сопровождающего ее социального и имущественного расслоения населения на смену уравнительным архитектурно-планировочным стандартам жизнеобеспечения среднестатистического горожанина приходит множество зачастую противоречивых потребностей, интересов и установок различных категорий, слоев и групп городского населения. Градостроительное обеспечение организации и развития городской среды превращается в этих условиях в сложный процесс согласования интересов и разрешения противоречий на сугубо компромиссной и в то же время строго профессиональной основе.
Во-вторых, переход к рынку сопровождается принципиально важными для градостроительной деятельности изменениями в характере развития самого экономического процесса: она вынуждена опираться на не имеющие стратегической глубины, не согласованные между собой, подверженные постоянным изменениям проявления конъюнктурного экономического поведения огромного множества конкурирующих между собой хозяйствующих субъектов.
В-третьих, осуществление радикальной экономической реформы вносит изменения в механизм реализации градостроительных решений: взамен жестких директивных способов управления градостроительным процессом объективно выходят на первое место методы косвенного, "мягкого" экономического регулирования и стимулирования поведения всех участников этого процесса.
Актуальность корректировки концептуально-методических основ организации городской среды определяется тем, что традиционные для города проблемы развития и архитектурно-планировочной организации обостряются, приобретают качественно новое и опасное содержание. Речь, в частности, идет о таких проблемах, как неуправляемый рост крупных городов при экстенсивной застройке их территории, несбалансированном развитии составных частей и элементов планировочной структуры города, сохранении в составе городской застройки объектов, не отвечающих интересам его социальной, экономической и экологической устойчивости и защищенности, деградации исторической застройки и т.п.
Ситуация осложняется и тем, что подавляющее большинство городов России лишено отвечающих современным социально-экономическим реалиям генеральных планов застройки.
Если к сказанному добавить дефицит средств на разработку генеральных планов застройки городов, то становится понятным пессимизм, охвативший многих специалистов, занятых организацией городской среды. И не случайно в последнее время появились разного рода рецепты, предлагающие простые решения совсем не простой проблемы. Среди этих рецептов и такие экзотические, как, к примеру, предложения решать все вопросы организации городской среды и выделения инвесторам земельных участков под застройку на основании так называемого правового градостроительного зонирования, суть которого достаточно прозрачно сформулирована в упомянутом Приложении # 1 к указу президента Российской Федерации о "Временном порядке правового градостроительного зонирования и предоставления инвесторам земельных участков под застройку". Замысел данного предложения и легализующего его правового документа самый благой - обеспечить "...существенное повышение инвестиционной привлекательности сферы недвижимости, сокращение сроков приобретения прав на земельные участки и иную недвижимость для строительства и реконструкции, согласований и экспертизы градостроительной и проектной документации, упорядочения вышеназванных процедур". Но конкретное содержание этих предложений вызывает серьезные сомнения. Настораживает уже пункт о том, что "...упраздняется действующая процедура предоставления инвесторам земельных участков посредством предварительного (выделено нами. - В.Б.) согласования мест размещения объектов строительства и подготовки актов выбора земельных участков". Поясним, если сейчас инвестор может получить землю под построенным объектом в собственность только после завершения строительства, что позволяет предотвращать разного рода нарушения при использовании городских территорий, то так называемый "Временный порядок" позволяет инвестору получить земельную собственность сразу, до начала строительства и без каких-либо ограничивающих самоуправство застройщиков согласований и утверждений.
Крайне опасными являются положения, предоставляющие документам правового градостроительного зонирования широкие полномочия в регулировании застройки, замещающие, по сути, любую иную градостроительную документацию и при этом позволяющие вольно трактовать любые градостроительные требования и нормативы, передавая разработку и освоение правил застройки и землепользования в городе с федерального на уровень субъекта Федерации, вплоть до муниципальных образований. Таким образом, России предлагается отказаться от проверенной многовековым опытом всех стран системы нормативных требований и перейти к местному нормотворчеству со всеми вытекающими из этого разрушительными последствиями. И уже совсем странным выглядит предложение о составе комиссии, которой будет доверено проведение правового градостроительного зонирования. Специалистам-профессионалам в этих комиссиях места нет. Зато для чиновников, причем в большинстве своем не имеющих никакого представления о законах создания градостроительной среды, - зеленая улица. Возглавить же эту комиссию рекомендуется поручить лучше всего какому-либо иностранному эксперту, который будет учить уму-разуму "подопечных" ему членов комиссии.
Кому и зачем понадобилось громоздить одну нелепость на другую?
Суть идеи в том, чтобы "расчистить" для отечественных и иностранных спекулянтов городскими земельно-имущественными объектами поле деятельности и создать не отягченное никакими ограничениями пространство спекулятивных операций с городскими землями. Чтобы не быть голословными, отметим следующее. Сама идея правового зонирования привнесена к нам из благополучных западных стран, где действительно практикуется такого рода деятельность как способ оперативного решения возникающих в городах задач их застройки. Но ведь проблемы застройки городов этих стран отличаются от наших проблем, как небо от земли. Там города исторически давно сложились, застройка их практически полностью сформирована и представлена капитальными зданиями и сооружениями, которые будут существовать еще многие десятилетия. Функционируют и развиваются эти города в благополучной, не знающей непредсказуемых изменений и срывов социально-экономической ситуации. И поэтому проблемы их застройки имеют локальный характер, состоят из каких-либо косметических реконструкций ограниченного числа штучных объектов, цена которых в массе своей существенно меняться не будет. В этих условиях вполне допустимо передать в ведение местной общественности решение вопросов о допустимом зональном правовом и градостроительном режиме организации городского строительства.
В России, по данным выборочного анализа, до 30% территории городов представлены пустырями. Еще более трети, а иногда и свыше двух третей существующей застройки - ветхие, подлежащие сносу здания и сооружения. В остальной части городских объектов имеется немало зданий и сооружений таких предприятий, которые по экологическим показаниям подлежат немедленному выносу за пределы городской черты.
Теперь представим, что в таком городе некоей комиссией, которая состоит из кого угодно, только не из профессиональных специалистов-проектировщиков, проведено "правовое" зонирование, определены (конечно же, достаточно свободные с точки зрения функциональных, технико-технологических и градостроительных ограничений) типы разрешенной застройки, установлены неизвестно по каким меркам выгодные (кому только?) формы собственности этих типов застройки и закреплены цены на ее продажу. Поскольку речь будет идти о пустырях, ветхой застройке и подлежащих ликвидации экологически вредных производствах, то и цены, естественно, будут демпинговые. Нетрудно представить, чем все это закончится: городская территория будет моментально раскуплена, члены "комиссии" получат свое, а потом за какую-либо приобретенную за бесценок развалюху, препятствующую организации жизненной среды города, общество заплатит сполна, по самым высоким спекулятивным меркам.
Изложенное позволяет констатировать, что важнейшая проблема эффективной организации городской среды может оказаться сегодня в тупике.
Есть ли выход? Естественно, он не в том, чтобы вернуться в "доисторическое" прошлое, отказаться от профессиональной созидательной деятельности в данной сфере. Выход в ином: используя современные достижения в компьютерных средствах и математических методах, создать программное обеспечение, позволяющее моделировать эффективную социально-экономическую структуру городской территории как обязательную подоснову генерального плана города и документа для решения оперативных вопросов передачи инвесторам земельных участков под застройку с одновременным установлением объективной рыночной его цены.
Суть одного из возможных вариантов можно вкратце изложить в следующем виде.
Землепользование города - это организованная в функциональном и архитектурно-эстетическом плане "мозаика" полной совокупности расположенного в границах городской черты большого множества земельных участков, каждый из которых выступает первичной составной частью территориального основания соответствующей конкретной градостроительной системы.
Возможны два принципа выделения таких земельных участков в составе территориального основания конкретного города.
Первый из них - принадлежность конкретному собственнику, когда земельный участок рассматривается как единица земельного налогообложения. В этом случае участок в выделенных его границах может включать разнофункциональные землепользования, объединенные только на основе их принадлежности какому-либо конкретному физическому или юридическому лицу. Именно на такой методологической основе создается так называемый земельный кадастр, который по существу представляет собой реестр собственников объектов земельного налогообложения с необходимыми для расчета величины последнего показателями - характеристики земельных участков.
Второй принцип - разделение землепользования города на первичные земельные участки по степени функционально-планировочной однородности и самодостаточности каждого из них как объекта рыночного оборота. На такой основе может быть создан градостроительный кадастр, который рассматривается нами как реестр большого множества полной совокупности однородных и самодостаточных в функционально-планировочном смысле коммерческих земельных участков, выступающих объектами градостроительной организации и оптимизации.
При такой трактовке снимаются всякого рода споры по поводу целесообразности создания и возможности "сосуществования" земельного и городского кадастра, определяются функции каждого из них, их суть, содержание, принципы создания и ведения. Принципиальное значение при этом имеет то обстоятельство, что земельный участок как единица земельного кадастра может состоять из нескольких частей, имеющих рыночную цену и выступающих "материалом" для создания разного рода архитектурно-планировочных композиций из первичных элементов градостроительного кадастра.
Опираясь на выполненные расчеты и вводя соответствующие конкретному городу ограничения, можно сформировать оптимизационную модель социально-экономической структуры городской среды. Разработку и решение данной модели можно осуществить как с применением традиционных методов линейного программирования (например, с использованием симплекс-метода), так и включая в разработку более сложные расчетные процедуры (динамического программирования, принятия компромиссных решений и т.п.).
В настоящее время Научно-исследовательский институт земельных отношений и землеустройства МСХ РФ совместно с ГУП НИНПИ генплана г. Москвы ведет активную разработку методики и соответствующего программного средства для моделирования эффективной экономической структуры городских территориально-планировочных систем. По завершении данной работы можно будет в короткие сроки и за умеренную плату разработать соответствующую проектную документацию и на ее основе найти верное решение для любого города по распределению городской территории под застройку и передаче ее по достойным ценам добросовестным инвесторам.
И в заключение еще одно замечание. Сегодня, как известно, решение любой проблемы натыкается на сакраментальный вопрос: где взять деньги? Ответ на этот вопрос - тема специального разговора. Здесь же отметим, что средства на создание инструментов рациональной организации городской среды найти можно. И уж во всяком случае потребуется их не больше, а значительно меньше, нежели для осуществления разного рода сомнительных экспериментов под флагом правового градостроительного зонирования.
Дарья Гармоненко