Безработные станут бюджетниками

	Правительство получило возможность решать бюджетные проблемы за счет фонда занятости. Фото Артема Чернова (НГ-фото)

НЕ ЗНАЮ, можно ли назвать дискуссией обсуждение вопроса, законное решение по которому фактически уже принято вполне компетентными структурами. Но в этом случае соображения научной, да и чисто человеческой этики требуют возвыситься над текущими соображениями и подумывать о будущем. Речь пойдет о финансировании государственной политики на рынке труда и о тех антиреформаторских изменениях, которые осуществляются в этой сфере. На мой взгляд, то, что происходит, - весьма тревожно, и иначе как симптомом возвращения к плановой экономике это назвать нельзя.

Одним из бесспорных достижений социально-экономических реформ в России в 1990-е годы стало формирование ресурсов на выплату большинства значимых социальных трансфертов на основе страховых принципов. Работодатель регулярно отчислял страховые взносы в государственные внебюджетные фонды - пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования и, наконец, в фонд занятости, а из средств, поступивших в эти фонды, выплачивались государственные пенсии, пособия на детей, по безработице, осуществлялось медицинское страхование работающих граждан. Была создана, пусть и не полноценная, система социального страхования, в которой, даже в случае когда государственный бюджет сводился с дефицитом, в том числе и с первичным, выплата социальных пособий не зависела от этого обстоятельства и определялась только поступлением средств в перечисленные фонды.

Конечно, имело место расхищение этих средств - а как же иначе, если система такая? Вспоминаются совершенно кафкианские случаи, когда бухгалтер одной из региональных служб занятости в течение нескольких лет начисляла пособия на несуществующих безработных (и против нее было возбуждено уголовное дело), а с другой стороны - она котировалась как ценный работник (и была премирована квартирой).

Кроме того, у созданной схемы были и системные недостатки. Так, фонду занятости не удалось обеспечить равномерное распределение средств фонда между регионами. Получилось так, что в регионах с невысоким уровнем безработицы (например, в Москве) средств фонда занятости в расчете на зарегистрированного безработного было гораздо - в разы - больше, чем в регионах с критической ситуацией на регистрируемом рынке (например, в Ивановской области). При этом "богатые" регионы в большинстве случаев не нарушали федерального законодательства, регулярно отчисляя 20% страховых взносов, уплаченных работодателями, в централизованную часть фонда. Из последнего и формировались дотации для поддержки "бедных" регионов.

Перечень общих и частных примеров можно продолжить, и, видимо, движимое заботами о социальной и региональной справедливости, правительство вышло с инициативами об упразднении большинства внебюджетных фондов и о введении так называемого социального налога, который должны уплачивать работодатели в федеральный бюджет.

При введении такого порядка, в общем, можно согласиться с тем, что не будет нарушен страховой принцип формирования бюджета социальных выплат, а изменится только место аккумулирования предназначенных для этого денег.

Гораздо худшей оказалась судьба фонда занятости населения. О нем в налоговых инициативах правительства не упоминается, поскольку предполагается с начала будущего года упразднить уплачиваемые в него ныне страховые взносы работодателей - то есть полтора процента фонда оплаты труда. Вместо этого осуществляется переход к финансированию государственной политики на рынке труда из федерального бюджета. Последний возьмет на себя не только обеспечение зарегистрированных безработных пособиями по безработице, но и выплату стипендий на профессиональную подготовку и переподготовку, финансирование общественных работ, других мер активной политики занятости. Суть не в конкретном наборе мер. Проблема состоит в том, что новая схема неизбежно приведет к появлению на регистрируемом рынке труда (пока только на нем!) такого классического понятия плановой экономики, как лимит - в данном случае лимит численности безработных.

Такой вывод легко доказуем, и вытекает он из самого порядка формирования расходных статей федерального бюджета. При его принятии Государственной Думой, одобрении Советом Федерации и подписании президентом России устанавливаются расходы по конкретной статье бюджета.

Теперь предположим, что в федеральном бюджете с 2001 года появляется новая статья "регулирование рынка труда", в составе которой выделяются расходы на выплату пособий по безработице, досрочной пенсии и материальной помощи безработным. Предположим, что объем соответствующих расходов по ним будет утвержден на уровне 1999 года, то есть в неизменных ценах соответственно 12 и 7,5 миллиарда рублей (на самом деле речь идет о сокращении расходов нынешнего фонда занятости на одну треть, но не это принципиально). Эти расходы будут "разверстаны" по регионам. Превысить их в случае превышения прогнозной численности безработных региональные органы службы занятости не смогут.

Отсюда следует, что уровень безработицы, который использовался при прогнозировании расходов бюджета на выплату пособий по безработице, становится своеобразным лимитом, превышение которого будет всячески пресекаться. В конце концов экономика в России вроде как бы рыночная, и просто так, без длительных согласований и законодательных процедур эмитировать средства на выплату пособий по безработице не удастся.

Нельзя сказать, что при страховой системе финансового обеспечения пособий по безработице денег всегда хватало. Задолженность по выплате пособий, их замена в отдельных регионах товарами и услугами стали важным фактором снижения в последние годы численности зарегистрированных безработных (только в 1999 году - почти на 670 тысяч человек, или более чем на 1/3). Но в том случае, если фонд занятости существует как страховая структура, всегда можно отрегулировать данный вопрос, изменив тарифы страховых взносов в него, расширив круг их плательщиков, реструктурировав его расходы. Например, благодаря работе по реструктуризации задолженности плательщиков страховых взносов в фонд в 1999 году органам службы занятости удалось впервые за последние годы частично погасить и уменьшить свою задолженность по выплате пособий безработным. Теперь же все это становится проблемой федерального бюджета, который в принципе не может заниматься подобного рода деятельностью.

По жизни же ситуация может быть следующей. Скажем, для некоего района определены годовые расходы на выплату пособий по безработице. Предположим также, что эти средства были полностью исчерпаны уже к началу декабря. И тогда резонен вопрос: а что делать с теми, кто имел неосторожность пополнить ряды безработных именно в злополучном декабре?

Конечно, можно попытаться предотвратить такую ситуацию, активизировав работу по трудоустройству. Но далеко не всегда и не во всех регионах такая возможность имеется. К началу 2000 года, например, напряженность на рынке рабочей силы, то есть численность незанятых граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости, в расчете на одну вакансию составляла в стране в среднем 2,5 человека. В некоторых же регионах она была существенно выше. Исключая автономные образования и республики в составе Российской Федерации, наиболее высокая напряженность была зафиксирована на рынках труда Читинской области и Красноярского края, где она составила соответственно 29,9 и 22,3 человека на вакансию. Кроме того, нельзя забывать, что многие из вакансий, сведения о которых имеются в службе занятости, непрестижны по условиям труда и его оплаты.

В новых условиях осуществляемый ныне предварительный расчет численности безработных по регионам на очередной финансовый год станет не столько прогнозом, сколько руководством к действию государственной службе занятости в регионе при управлении процессом постановки безработных на учет и назначении им пособий по безработице.

Средств на выплату пособий может не хватить не только если фактическая численность безработных превышает ее прогнозную величину, но и в силу того, что средняя заработная плата получателей пособий по их последнему месту работы может оказаться достаточно большой. Последнее важно, потому что в настоящее время величина пособия по безработице (исключая тех безработных, которым она устанавливается в размере минимального месячного размера оплаты труда) на первые 3 месяца безработицы назначается в размере 75% заработка за последние три месяца работы, на последующие 4 месяца - 60% и в дальнейшем до истечения года - 45%, но во всех случаях - не выше средней заработной платы в регионе.

Таким образом, при введенном порядке финансирования выплат пособий из федерального бюджета необходимо будет лимитировать, с одной стороны, численность безработных, а с другой - величину самого пособия. Результат неизбежен: в недалеком будущем нас будет ждать унификация размеров пособия по безработице - на уровне, например, прожиточного минимума в регионе. Тогда бюджетных средств на выплату пособий скорее всего хватит: трудно ошибиться на порядок в прогнозе численности безработных. Но такой вариант еще более отдалит нас от магистрального пути абсолютного большинства экономически развитых стран, аккумулирующих ресурсы на выплату пособий по безработице на основе принципов социального страхования и стремящихся дифференцировать размеры этих пособий в зависимости от прошлого трудового вклада работника, ставшего безработным.

Наше правительство отказывается от либерального законодательства о занятости. Воспримет ли страна последствия жестких бюджетных ограничений в этой области? Дело чести независимых от правительства экспертов - сделать все возможное, чтобы избежать отката. Пусть даже и в такой узкой области, как рынок труда.