Богатые субъекты - сильная федерация

	Рисунок Вадима Мисюка

ВСЕ БОЛЬШЕ людей начинают считать, что региональной политики как таковой, собственно говоря, в России нет вообще. А есть что-то вроде переговорного процесса между столичной и провинциальной элитой с политическим подтекстом, часто сводящимся к политическим интригам.

Многие другие, уверенные в существовании региональной политики, сводят ее к межрегиональному перераспределению финансовых ресурсов, дележу собственности, перетягиванию каната между Центром и регионами. Внимание привлекается к броским и эффектным структурным показателям. Например, большой шум вызвало то обстоятельство, что в бюджете-2000 на несколько процентных пунктов повышается доля Центра в консолидированном бюджете и соответственно сокращается удельный вес регионов.

То обстоятельство, что сам бюджет РФ составляет всего около 20 млрд. долл., которых не хватает на самое необходимое, не говоря уже об инвестиционных потребностях, и, кроме того, имеет скверную тенденцию систематически сокращаться, волнует общественность уже меньше, чем пропорции его деления. Складывается привычка относиться к общественным ресурсам, как к данности, не поддающейся регулированию вообще и в рамках региональной политики в частности. Заметим для сравнения, что только государственный бюджет Финляндии составляет около 40 млрд. долл. (1998). При этом внебюджетные фонды составляют порядка 10%.

Между тем эффективное управление обществом, его экономическими и социальными процессами должно преследовать не только и, может быть, в современных условиях России не столько цели деления, в том числе регионального, все более скудеющего общественного богатства, сколько задачи его созидания и роста.

Основным содержанием региональной политики является формирование тех или иных региональных социально-экономических пропорций и инфраструктуры. Важной ее задачей является необходимость подтягивания отстающих территорий до определенных, критериальных уровней, принятых в обществе. В настоящее время политика выравнивания строится исключительно с позиций удовлетворения минимальных социальных стандартов населения. Средством для реализации этого подхода являются различные бюджетные и внебюджетные фонды. Существенное внимание федерального правительства и регионов сосредоточено на выбивании и направлении трансфертов на текущие цели. В результате проведения такой политики, как показали наши исследования, региональная дифференциация углубилась, и притом на гораздо более низком среднем уровне, чем, скажем, к концу 80-х гг.

Все это сопровождалось ухудшением экономического положения как сильных, так и слабых регионов. Достаточно сказать, что Федерация потеряла за последние 10 лет более половины производственного потенциала, значительную часть мощностей, особенно в инвестиционном секторе экономики, около 80% инвестиций.

Сразу оговоримся, что авторы отнюдь не сторонники централизации и не собираются призывать к созданию сводного отдела капитальных вложений в Минэкономики России. Однако ситуация такова, что возможности межрегионального перераспределения ресурсов для целей поддержки проблемных регионов сужаются быстрее шагреневой кожи. Вопросы выживания общества в целом, единства и целостности РФ остро выступают в этих условиях на первый план и являются естественной реакцией на длительный и глубокий системный кризис. Приоритет же пока получали только макроэкономические инструменты выхода из кризиса.

Фундаментом многих важных институтов помощи отсталым регионам в РФ выступают идеи социальной справедливости. Классическим примером может служить механизм межбюджетных отношений, созданный несколько лет назад, ключевым элементом которого является формула "выравнивания" бюджетных доходов.

Основной их порок - формирование в регионах вредной идеологической догмы: бедным быть выгодно. Последствия такой политики неизбежно могут быть только одни: бедной становится вся страна.

Период пассивной региональной политики завершен, требуются принципиально иные подходы к ее разработке и осуществлению. Речь идет о необходимости перехода к активной региональной политике развития и стимулирования инвестиций.

Центральное звено в новой модели состоит в формировании Центром предпосылок для саморазвития регионов с целью достижения четырех основных приоритетов (целей и задач) региональной политики:

- целостность государства;

- единое экономическое пространство для всех членов Федерации;

- социальная солидарность между членами Федерации в достижении общих и региональных критериальных показателей уровня жизни населения;

- экономическая эффективность решений по реализации целей и задач региональной политики.

Существуют два базовых подхода к реализации модели со стороны Центра.

1. Осуществляется общегосударственная региональная политика на основе единых, общих принципов, механизмов и методов по отношению ко всем без исключения субъектам Российской Федерации независимо от их социально-экономического положения, региональной и местной правовой базы, национальных и культурных традиций и особенностей.

2. В целях достижения установленных на основе общественного согласия целей, задач и приоритетов, используя научно обоснованную классификацию регионов, выявленные диспропорции и проблемы, методологию и методику прогнозирования территориального развития, проводится активная дифференцированная региональная политика в отношении групп и отдельных субъектов Российской Федерации.

Оба подхода в рамках данной модели используются одновременно и опираются на различные правовые и организационные механизмы, принципы и методы. Поясним их суть на одном факте из действующей практики.

Примером реализации единой региональной политики является сегодня система распределения полномочий в социальной сфере между Центром и субъектами РФ, а также распределение трансфертов через Федеральный фонд поддержки регионов. Дифференцированный подход используется при реализации целевых федеральных программ развития регионов, распределении средств на поддержку в социальной сфере, установлении налоговых льгот, квот на продажу товаров за рубеж, создании свободных экономических зон и т.п.

Названные подходы реализуются сейчас с большими нарушениями заложенных в них принципов, часто незаслуженно противопоставляются друг другу.

Скажем, дифференцированный подход зачастую преследует политические цели, бывает направлен на реализацию узкорегиональных или отраслевых интересов. Во многих случаях он применяется без должного обоснования и расчетов экономических и социальных последствий для Федерации в целом.

Согласно нашей концепции, оба подхода должны, наоборот, эффективно дополнять друг друга. Но для этого их надо четко "развести", придать соответствующий правовой и организационный статус и, главное, научиться соблюдать на практике требования соответствия (согласованности) исходным принципам и целям региональной политики.

Суть предлагаемой концепции состоит в смене самой парадигмы региональной политики - переходе от методов ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на процессах территориального перераспределения ресурсов, к методам, основанным на региональном развитии с упором прежде всего на собственные силы.

Лозунгом концепции является необходимость жить по средствам и умение приумножать эти средства. Это относится как к Федерации в целом, так и отдельным регионам.

Поощрение собственных усилий регионов может быть основано на известном принципе институционального партнерства, трансформируемом на практике в принцип дополнительности, при котором центральная власть в известной пропорции добавляет свои ресурсы к региональным. При этом сама эта пропорция может быть различной для территорий, находящихся на разных стадиях экономического и социального развития. Иначе говоря, реализация этого, как и всякого другого принципа, носит оперативный характер.

Для достижения краткосрочных и быстрых результатов в условиях прежде всего экстраординарных помощь регионам объективно носит гуманитарный характер, преследует социальные цели. Достижение долгосрочных устойчивых результатов предполагает столь же неизбежно все большую инвестиционную составляющую в структуре федеральной поддержки. Искусство регионального управления сводится к разумному компромиссу, выбору тщательно выверенных приоритетов. Во всех регионах должны энергично создаваться условия и стимулы у властей и производителей для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи (латания дыр) к созданию сильных конкурентоспособных производств, пополнению доходной базы территорий.

Политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.

Реализация дифференцированной региональной политики предполагает работу по типологизации как субъектов РФ, так и их территорий с последующей их привязкой к конкретным целям и задачам оказания финансовой помощи на текущие цели бюджетного выравнивания и задачи социально-экономического развития. При выделении регионам федеральной помощи следует иметь данные о населении, состоянии производственной и социальной инфраструктуры, причинах стагнации производства и перспективах развития конкурентоспособных производств. Эти данные необходимы для определения социальной и экономической эффективности выделяемых средств в масштабах региона и Федерации в целом.

Федеральная помощь регионам предоставляется только при наличии договора-контракта между Центром и субъектом РФ, в котором оговариваются условия предоставления этой помощи и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора - увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе, в частности, расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ, экономией бюджетных средств и т.п.

Трагедия России состоит в том, что на традиционные внутренние источники накопления в промышленности и в сельском хозяйстве в обозримом будущем не приходится рассчитывать. Что касается внешних заимствований, то, во-первых, страна не в состоянии рассчитаться за взятые ранее долги, во-вторых, внешние инвесторы не рвутся в Россию из-за политических рисков.

Вся надежда на нетрадиционные внутренние источники, которые связаны с использованием свободных природных ресурсов и латентных накоплений населения.

Итак, первый нетрадиционный ресурс - это земля. Речь идет о возможности сдавать землю в аренду иностранцам. К счастью или нет, но многие страны проявляют неподдельный интерес к земельным ресурсам России. Нужно не "продавать Родину", а научиться извлекать серьезную пользу, громадную ренту, пожалуй, из последнего свободного ресурса.

Стратегическая задача состоит в том, чтобы процессы, которые носят сегодня скрытый, подчас полукриминальный характер, вытащить на поверхность, придать им легальный характер, очевидную экономическую и социальную направленность, выражающую интересы России.

Другой ресурс, о котором мы хотим поговорить, связан с возможностью использовать латентные денежные накопления населения, которые, судя по всему, весьма значительны. Ясно, что традиционные банковские механизмы этого сделать не в состоянии, во всяком случае, в ближайшие годы.

Выдвигаем абсолютно свежую и нетривиальную идею для обсуждения. Предлагаем разрешить российскому населению вкладывать деньги через солидные западные банки в ценные государственные и корпоративные бумаги индустриально развитых стран мира. На первый взгляд эта идея выглядит как чудовищное надругательство над отчаянными попытками государства остановить денежный вал на Запад. Но это, разумеется, не так. Денежный вал - это порождение криминальных и полукриминальных структур, и бороться с этим злом абсолютно необходимо. Речь идет о легальном вложении средств, скажем, в акции западных компаний. При этом налог на прибыль от биржевых операций остается в распоряжении российского государства. При грамотной организации дела в перспективе сумма этих налогов может также исчисляться миллиардами долларов.

Современная компьютерная технология дает возможность даже из самых отдаленных сел и деревень производить операции на биржах Нью-Йорка и Франкфурта. И научиться этому в принципе можно за несколько часов, имея незаконченное среднее образование. Население, кроме всего прочего, приобретает ценнейшее качество цивилизованного инвестирования. В последующем это качество сыграет свою роль и непосредственно в развитии российского бизнеса. Для реализации этого направления требуются правовая база и сеть представительств западных банков в России.

Исследования, проведенные в рамках проекта ТАСИС "Региональная политика, направленная на ослабление региональной экономической, социальной и правовой асимметрии", связанные с измерением региональной асимметрии в России в 90-е гг., привели к следующим результатам. Доминирующей тенденцией регионального развития в этот период является так называемый асимметричный тип развития, характеризующийся усилением межрегиональной дифференциации. Прежде всего это относится к важнейшим экономическим и большинству социальных параметров. Показатели региональной асимметрии в течение первой половины 90-х гг. в целом увеличились приблизительно в 1,5-2 раза. Правда, в 1996-1997 гг. интенсивность процессов регионального расслоения несколько сократилась.

Предлагаемая концепция находится в хорошем соответствии с европейским, прежде всего германским опытом. Лучше сказать, что германский опыт, включающий историческое объединение старых и новых земель, представляет особый интерес для современной России.

В государственном праве Германии значительное место отводится вопросам федеральной поддержки, перераспределения ресурсов между землями. Германский законодатель ясно дает понять: федеральная поддержка не является общегерманским собесом и представляет собой прежде всего инструмент развития.