Дмитрий Ефременко
Джордж Буш и Владимир Путин любят встречаться на природе.
Фото Reuters
Наступление очередного високосного года означает, что США и России вновь предстоит пройти через кампанию по выборам президента. В обеих странах основным содержанием политической борьбы станет переизбрание действующих президентов – Джорджа Буша-младшего и Владимира Путина. Но если переизбрание российского президента практически предопределено, то Джорджу Бушу – несмотря на пленение Саддама и явные признаки восстановления американской экономики – придется вести трудную борьбу за свой второй срок.
Если, однако, попытаться сопоставить некоторые политические итоги деятельности нынешних президентов России и США, то мы обнаружим весьма любопытные совпадения. Эти совпадения покажутся особенно интересными, если учесть различия в жизненном опыте, характере и интеллектуальном потенциале двух лидеров, не говоря уже о различиях политических и экономических реалий России и США. К числу таких – по всей видимости, не случайных – совпадений относятся политика в области охраны окружающей среды и подход к международным институтам и механизмам, регулирующим те или иные аспекты экологии и устойчивого развития.
═
«Зеленый» Путин
═
Владимир Путин начал свое президентство с упразднения самостоятельных природоохранного ведомства и Федеральной службы лесного хозяйства. Их функции и аппарат были переданы Министерству природных ресурсов, чьей основной задачей является содействие промышленному использованию натуральных богатств страны. Это решение столкнулось с серьезной оппозицией общественных организаций, многих депутатов Госдумы РФ и Совета Федерации, ряда региональных администраций и органов законодательной власти, научного сообщества.
В дальнейшем было собрано более 2,5 млн. подписей граждан России в поддержку референдума о судьбе самостоятельных природоохранного ведомства и службы лесного хозяйства, а также о запрете ввоза на территорию России радиоактивных материалов из-за рубежа. Но в дело вступил Центризбирком России, «забраковавший» свыше 700 тыс. подписей и тем самым заблокировавший проведение референдума. Вольно или невольно, но верховная власть дала понять, что готова пренебречь мнением немалой части российских граждан, даже если это приведет к некоторому сокращению «путинского большинства», появление которого прокламировал в 2000 г. российский политтехнолог Глеб Павловский.
Последующие решения и события демонстрировали неоднозначную, но в целом внушающую пессимизм динамику. Правда, бюджетные ассигнования на природоохранную деятельность выросли к 2003 г. в три раза по сравнению с 1999 г., составив... чуть менее 30 млн. долл. Принятый в 2002 г. новый Закон «Об охране окружающей среды» установил ряд важных принципов природоохранной деятельности, хотя большинство его статей не содержит норм прямого действия и отличается декларативностью. Одобренная в том же 2002 г. правительством РФ Экологическая доктрина Российской Федерации содержала еще более прогрессивные декларации, позволившие российским представителям достойно выступить на Саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге.
═
Киотские обязательства для промышленно развитых стран. Стрелки связывают данные о подушевых эмиссиях углекислого газа 1990 г.с уровнем эмиссий, который должен быть достигнут к 2010 г.
═
Однако упразднение Федерального экологического фонда, снятие законодательных преград ввозу в Россию отработанного ядерного топлива, снижение качества и объемов экологической экспертизы, кадровая деградация подразделений Министерства природных ресурсов, занимающихся природоохранным контролем, активная кампания ряда финансово-промышленных групп, направленная против принципа платности загрязнения и т.д., – все это лишь подтверждало подозрение, что на уровне стратегии реформ экология без колебаний принесена в жертву идолу промышленного роста, а на уровне повседневной практики – сверхприбылям топливных и сырьевых компаний. При этом Россия по-прежнему отказывалась от присоединения к Орхусской конвенции о доступе к информации, об участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Из всех стран, участвовавших в переговорах в Орхусе, лишь Узбекистан предпочел занять подобную же позицию.
═
А теперь – Буш
═
Заслуги администрации Буша-младшего в области экологии тоже достаточно «впечатляющи». Подобно своему российскому коллеге, президент Буш серьезно рассматривал возможность упразднения природоохранного ведомства. И хотя по тактическим соображениям наиболее радикальное решение не было принято, все же влияние Агентства по охране окружающей среды (EPA) при Буше заметно снизилось.
В последние годы EPA все чаще ассистировало лоббистам смягчения экологических стандартов, пересмотрев, в частности, предельно допустимые уровни концентрации мышьяка в питьевой воде и ртути – в воздухе. Немало усилий приложила республиканская администрация для открытия ряда заповедных территорий США для промышленной деятельности. В частности, на охраняемых природных территориях в штатах Юта и Вайоминг разрешено бурение нефтяных скважин. Администрация Буша активно поддержала и открытие для нефтедобычи Арктического национального природного заповедника (штат Аляска), несмотря на то что разведанные запасы в этом районе могли бы покрыть спрос на нефть в США всего лишь в течение 30 дней. Однако эта инициатива была заблокирована в Сенате.
═
Распределение по странам эмиссий диоксида углерода в атмосферу. По горизонтальной оси – население в млн. человек.
Источник: М.Грабб, К.Вролик, Д.Брэк «Киотский протокол. Анализ и интерпретация», 2001 г.
═
Недавнее объявление о продаже лицензий на отстрел калифорнийского кондора выглядит достаточно характерным примером «заботы» администрации Буша о фауне Северной Америки. На этом фоне отказ администрации добиваться продления действия Акта о находящихся под угрозой видов кажется частным случаем общей стратегии, ориентированной на стимулирование промышленного роста любой ценой. А заявления вице-президента США Ричарда Чейни о целесообразности строительства новых атомных станций вблизи больших городов могут показаться своеобразным соревнованием с амбициозными планами российского Минатома.
Но, разумеется, самым ярким совпадением в подходах Джорджа Буша и Владимира Путина к проблемам окружающей среды стали политические решения, касающиеся судьбы Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН по изменению климата.
═
Как будем лавры делить?
═
Буш начал свое президентство с отказа от ратификации Киотского протокола. Владимир Путин, одно время явно склонявшийся к выгодной роли спасителя этого важного международного соглашения, заканчивает свой первый президентский срок готовностью разделить с хозяином Белого дома лавры киотского могильщика.
Пожалуй, в случае Джорджа Буша-младшего и вдохновителей его политического курса ситуация представляется достаточно ясной. И Буш, и Чейни, и целый ряд видных членов администрации пришли или вернулись в большую политику из нефтяного бизнеса. За последние три года они убедительно доказали, что интересы этого бизнеса, наиболее негативно настроенного в отношении экологических ограничений, им по-прежнему не чужды. При этом команда Буша-младшего является наиболее идеологизированной республиканской администрацией по крайней мере со времен Рональда Рейгана. Фактически это не просто классический республиканский консерватизм, но идеология правого крыла Республиканской партии, в силу обстоятельств последних лет занявшего доминирующее положение и не имеющего сегодня сопоставимой по влиянию внутрипартийной альтернативы.
Мозговые центры правых республиканцев, в частности American Enterprise Institute и Heritage Foundation, предлагают в качестве средства укрепления глобального лидерства США в XXI веке решительный отход от концепции многополярности, и едва ли не первой жертвой практического применения этой доктрины стал Киотский протокол. Поэтому антиэкологизм является органичной частью политики Буша. Другой вопрос – в самом ли деле подобная стратегия ведет к укреплению глобального лидерства США или же, напротив, способствует в долгосрочной перспективе его подрыву.
В случае России в эпоху Путина ситуация представляется не столь очевидной. Политику российского президента едва ли можно назвать идеологизированной. Если и есть какие-то идеологические мотивы, то скорее это довольно эклектичный синтез, воплощенный в государственной символике современной России: радующий традиционалистов византийский двуглавый орел, угодный либералам петровский триколор и ласкающий слух коммунистов сталинский гимн. Примиряющая идеологические разногласия авторитарная модернизация является сущностью политической программы Владимира Путина. Соответственно едва ли можно было ожидать, что в этой программе сколько-нибудь значимой окажется «зеленая» компонента.
Действуя в духе Realpolitik, президент России, очевидно, в самом деле не видит альтернативы массированному использованию природных богатств страны в качестве мотора экономического роста. Тем самым Владимир Путин выступает в качестве твердого защитника интересов российского топливно-энергетического комплекса. Вместе с тем «дело ЮКОСа» продемонстрировало, что Путин стремится подвести черту под эпохой политического влияния «олигархов» и что в этом конфликте государство может жестко «играть» против интересов крупнейшей нефтяной компании.
Тем не менее есть серьезные основания утверждать, что проводимая с 2000 г. политика в отношении окружающей среды и, в частности, почти состоявшееся решение по Киотскому протоколу не только не способствуют ускорению модернизации России, но и превращаются в одну из ее преград, вступая в противоречие со стратегическими целями президента Путина внутри страны и на международной арене.
═
Мифическое pro и реальное contra
═
В самом деле, если подоплекой ликвидации самостоятельного природоохранного ведомства было стремление повысить инвестиционную привлекательность России за счет снижения экологических стандартов, то в целом реальный эффект этого решения оказался несопоставим с первоначальными ожиданиями. К 2003 г. стало очевидно, что никакое снижение экологических стандартов не заменит политической стабильности, понятного и эффективного законодательства, прозрачной и гибкой системы налогообложения, надежного страхования инвестиционных рисков, систематической борьбы с причинами коррупции, дебюрократизации и т.д.
Между тем все более реальной становится опасность дискриминационных мер во внешней торговле, основанием для которых, например, со стороны Европейского союза, могут стать именно заниженные экологические стандарты. Еще более существенно, что заниженные экологические стандарты способствуют сохранению существующей хозяйственной структуры с абсолютным доминированием добывающих отраслей и отраслей первичной переработки сырья, т.е. наиболее «грязных» производств. В конечном итоге это ведет к замораживанию «сырьевого» статуса России в глобальной хозяйственной структуре XXI века.
Вероятный выбор российского руководства в пользу роли могильщика Киотского протокола является, возможно, еще более серьезным просчетом. С экономической точки зрения присоединение к Киотскому протоколу, вероятно, в самом деле не прольет на Россию «золотой дождь», как это полагали некоторые российские эксперты в 1998–2000 гг. Если говорить о торговле квотами на эмиссию парниковых газов, то в отсутствие основного покупателя – США – емкость этого потенциального рынка сжимается в разы. Однако проекты совместного осуществления, представляющие собой реальные мероприятия по снижению выбросов и в ряде случаев – по повышению энергоэффективности производства, способны принести реальные инвестиции, заметные по крайней мере на региональном уровне. Это не миллиарды, но миллионы долларов.
В краткосрочной перспективе Киотский протокол не накладывает на Россию каких-либо количественных ограничений, препятствующих достижению поставленной президентом Путиным цели удвоения ВВП. Лишь во втором десятилетии XXI века, согласно некоторым, отнюдь не бесспорным расчетам, обязательства по Протоколу как будто способны привести к некоторому ограничению экономического роста. Но при этом как-то обходится стороной вопрос о качестве экономического роста. Присоединение к Киотскому протоколу могло бы стать одним из серьезных стимулов структурного реформирования экономики, снижения энергоемкости в промышленности и коммунальном секторе, жизненно необходимой технологической модернизации.
На политическом уровне отказ от ратификации Киотского протокола, с одной стороны, может рассматриваться как способ давления на Европейский союз, проявляющий неуступчивость в переговорах о присоединении России к ВТО, а с другой стороны – как жест солидарности с Джорджем Бушем и своеобразная попытка улучшить отношения, осложнившиеся в период войны в Ираке. Однако в переговорах с ЕС о присоединении России к ВТО ратификация Киотского протокола едва ли станет критическим доводом, тогда как со стороны Белого дома сейчас не приходится ждать особых благодарностей – в лучшем случае в Кремле услышат очередное обещание способствовать отмене дискриминационной поправки Джексона–Вэника.
Киотский протокол – отнюдь не вопрос политической тактики. Киотский протокол в случае его вступления в силу – а сейчас это зависит исключительно от решения руководства России – станет наиболее значимым действующим международным режимом в области решения проблем окружающей среды и развития. Еще более важно, что режим Киотского протокола может превратиться в плацдарм постепенного реформирования международных экономических отношений, их перестройки на принципах устойчивого развития. Для России основной выигрыш может состоять в том, что она станет реально влиять на выработку новых правил игры. А пока – в рамках того же процесса переговоров о присоединении к ВТО – России приходится играть по чужим правилам.
═
* * *
═
Стать вторым киотским могильщиком – значит в очередной раз согласиться с отказом от концепции многополярного мира, добровольно покинуть ту площадку в мировой политике, где Россия способна играть одну из ведущих ролей. Вместо того чтобы способствовать возвращению США – пусть не сегодня, но через несколько лет – к активному и обязывающему участию в борьбе с глобальным потеплением, Россия и ее президент могут выбрать путь солидарности с антиэкологической идеологией Джорджа Буша-младшего. И все же прежде чем принять окончательное решение, президенту Путину стоит еще раз задуматься над тем, есть ли за этим выбором будущее.
Дарья Гармоненко