Бахтияр Тузмухамедов
Гражданам РФ следует избегать завышенных ожиданий от обращений в женевские комитеты. Фото Reuters
16 сентября формально завершилось участие России в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в быту именуемой Европейской конвенцией о правах человека (ЕКПЧ). Напомню, 25 февраля Комитет министров Совета Европы приостановил участие России в самом комитете и Парламентской ассамблее (ПАСЕ), 15 марта Россия заявила о выходе из Совета Европы (СЕ), а 16 марта Комитет министров принял решение о ее незамедлительном исключении из СЕ, о чем днем ранее его просила ПАСЕ. Точнее, ПАСЕ предложила два варианта – чтобы комитет потребовал от России немедленно покинуть СЕ, а если она этого не сделает, определил ближайшую возможную дату, с которой Россия перестает быть членом организации.
Если бы Россия выходила из СЕ без вмешательства комитета, ее участие в ЕКПЧ продлилось бы до 31 декабря текущего года, когда вступило бы в силу решение о денонсации и закрылся путь подачи жалоб на действия российских властей. Однако комитет прекратил его на девять с половиной месяцев ранее. Более того – и здесь мне приходится уточнить собственное мнение, высказанное по горячим следам событий (см. «НГ» от 21.03.22), – торопясь представить свои действия как карательно-воспитательное удаление, а не выход, инициированный государством, комитет исключил возможность применения пункта 2 статьи 58 ЕКПЧ. В соответствии с этим положением «денонсация (Конвенции) не освобождает соответствующую Высокую Договаривающуюся Сторону от ее обязательств по настоящей Конвенции в отношении любого действия, которое могло явиться нарушением таких обязательств и могло быть совершено ею до даты вступления денонсации в силу». Россия была бы связана этим обязательством в отношении решений, которыми Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) устанавливал бы нарушения Конвенции, сведись дело к прекращению участия в ней только лишь по воле нашего государства. Демонстративное изгнание из СЕ позволило России законодательно оформить отказ от исполнения постановлений ЕСПЧ, вынесенных после 15 марта.
11 июня вступили в силу законы, вносящие изменения или отменяющие действие отдельных законодательных актов, регулировавших до того момента взаимоотношения России и ЕСПЧ. Европейские министры, едва ли сами об этом задумываясь, лишили российских граждан и организации оснований опираться на установленный Конституцией приоритет применения международного договора в случае расхождения с ним национального законодательного акта. По той же причине уже не сработал бы аргумент о произвольном придании этим законам обратной силы путем распространения их действия на период от 16 марта до 10 июня.
Были и другие признаки суетливости и непродуманности европейских действий – от ссылки комитета на «агрессию Российской Федерации против Украины», якобы составляющую нарушение Устава СЕ, которым в действительности из ведения организации вообще исключаются вопросы национальной обороны, а значит, и применения вооруженной силы, до приостановления ЕСПЧ 16 марта рассмотрения всех жалоб против России «для изучения правовых последствий» решения комитета об исключении ее из СЕ, а также не предусмотренного ни Конвенцией, ни правилами процедуры ЕСПЧ приостановления полномочий незадолго до того избранного российского судьи Михаила Лобова. Похоже, что ЕСПЧ не только не понимал действий Комитета министров, но и сам не вполне ведал, что творит. И теперь то и дело звучат высказывания о том, что после выхода России из-под юрисдикции ЕСПЧ жаловаться на действия властей можно будет в «комитеты ООН».
Повторю то, что уже разъяснял в упомянутых выше мартовских заметках: эти комитеты, всего их десять, заседающие, как правило, в помещениях ООН в Женеве, иначе именуемые договорными органами по правам человека, в структуру ООН не входят. Да, они образованы на основании договоров, нацеленных на защиту конкретных прав и свобод и заключенных под эгидой ООН, хотя в подавляющем большинстве этих договоров участвуют далеко не все члены всемирной организации; их деятельность обеспечивается секретариатом Управления верховного комиссара ООН по правам человека и частично финансируется из бюджета организации. Но комитеты не предусмотрены Уставом ООН, не созданы решениями ее органов, не являются специализированными учреждениями, подобными ВОЗ, ВТО и др. Решения комитетов не подкреплены авторитетом ООН, и они не являются межгосударственными органами; комитеты, в отличие от судов, не выносят решений, наделенных обязательной юридической силой. В комитетах заседают далеко не только юристы, в них нет состязательного процесса с участием представителей сторон, туда не вызываются свидетели, вся работа ведется на основании представленных заявителем письменных доводов и письменных же ответов государств. И что немаловажно, они не присуждают компенсацию морального, материального ущерба, расходов на адвоката и судебных издержек, они только могут порекомендовать государству рассмотреть такую возможность.
Об ограниченной роли комитетов им то и дело напоминают государства, например несколько лет назад Федеральный конституционный суд Германии высказал весьма категоричную оценку замечаний Комитета по правам инвалидов: «Комитет не уполномочен издавать обязывающие толкования Конвенции о правах инвалидов. Он также не компетентен развивать положения международных договоров за пределы, установленные соглашениями или практикой государств-участников. Его высказываниям присущ немалый вес, однако они не накладывают обязательств на международные трибуналы или национальные суды». Аналогичные примеры легко найти в официальной практике Израиля, Канады, США, Франции.
Напротив, российский Конституционный суд (КС) в 2012 году в одном из своих определений проявил лояльность к решению Комитета по правам человека, принятому по индивидуальному сообщению заключенного, отбывающего пожизненный срок. КС допустил возможность возобновления производства по уголовному делу ввиду новых обстоятельств на основании соображений комитета и даже подсказал законодателю, что тот мог бы «урегулировать механизм правового, в том числе уголовно-процессуального, реагирования на соображения Комитета по правам человека».
В 2017 году, ссылаясь на решение КС, той же логике последовал в одном из собственных определений Верховный суд РФ, отменивший отказ в приеме на работу по полученной специальности женщине, претендовавшей на место моториста-рулевого на речном теплоходе. Суд привел в качестве обоснования решение Комитета по ликвидации всех форм дискриминации против женщин, ранее вынесенное в пользу истицы.
Ну и наконец, Россия не участвует в некоторых договорах, учредивших комитеты, а в ряде случаев, будучи стороной конвенции, не дала согласия на рассмотрение индивидуальных сообщений лиц, находящихся под ее юрисдикцией. Это обстоятельство упускается из виду отдельными экспертами. Например, юрист одной российской правозащитной организации советует потенциальным клиентам обращаться в Подкомитет по предупреждению пыток и в Комитет по насильственным исчезновениям. И невдомек ему, что Россия не является стороной договоров, образовавших эти органы, а подкомитет и вовсе не рассматривает индивидуальных жалоб.
Завышенных ожиданий от обращений в женевские комитеты следует избегать еще и по чисто технической причине. Все индивидуальные сообщения направляются в секретариат верховного комиссара ООН по правам человека, передаются в отдел обращений и запросов, где устанавливается их приемлемость, далее они отправляются на перевод, и затем распределяются по профильным комитетам. Так вот, в этом отделе работают от силы человек шесть, владеющих русским языком на профессиональном уровне, в то время как в аппарате ЕСПЧ таковых до недавнего времени было несколько десятков. И даже эти шесть сотрудников занимаются далеко не только жалобами, связанными с Россией. ЕСПЧ – суд далеко не скорый, в комитетах же сроки ожидания могут оказаться куда более длительными.
Прошу понять правильно: я не утверждаю, что обращение в договорные органы по правам человека лишено смысла, но даже в случае вынесения решения в пользу заявителя оно будет обладать не столько юридической, сколько в лучшем случае моральной силой публичного порицания. На национальном уровне исполнение его оставлено на усмотрение властей и зависит от их готовности сотрудничать с комитетами. В части такого сотрудничества практика дает далеко не однозначные примеры.
Так что потенциальным заявителям следует не только запастись терпением, но и отдавать себе отчет о пределах возможного, в которых действуют женевские комитеты.
