Сохранение ДСНВ: успели!

Фото Reuters

Оговорюсь сразу: раздумывая над нижеследующими заметками, я руководствовался исключительно текстом российско-американского Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (в быту именуемого ДСНВ или СНВ-3) и его положениями, позволяющими без промедлений реализовать заявления обеих сторон о твердом намерении его продлить. Поводом послужили также высказывания в периодической печати и экспертных изданиях о том, что России для продления непременно потребуется законодательная процедура, в то время как США без таковой обойдутся. Некоторые авторы буквально на днях демонстрировали уверенность в том, что рассмотрение продления ДСНВ Федеральным собранием потребует не менее 45 дней. Почему 45, а не 50? 45 рабочих или календарных?

Некоторые соображения по поводу продления ДСНВ данным автором были изложены еще в преддверии выборов в США (см. «НГ» от 19.10.20), с тех пор ситуация изменилась – к власти пришла администрация Джозефа Байдена. Буквально за пять минут до вступления нового президента в должность российское внешнеполитическое ведомство выложило на своем сайте сообщение для СМИ, в котором подтвердило неизменную позицию «в пользу продления ДСНВ, причем с максимально реалистичных позиций».

Байден далеко не чужд международных отношений (он трижды возглавлял сенатский Комитет по иностранным делам) и проблематики контроля над вооружениями (он прилагал усилия к сохранению Договора об ограничении стратегических наступательных вооружений 1979 года и критиковал рейгановскую Стратегическую оборонную инициативу как подрывающую договорную основу стратегической стабильности). Еще до избрания он говорил о намерении сохранить ДСНВ, и после вступления в должность эти намерения были подтверждены его пресс-секретарем Джен Псаки. 21 января, то есть на следующий день после инаугурации она подтвердила: «Соединенные Штаты намерены стремиться к допускаемому договором продлению на пятилетний срок. Президент давно и ясно дал понять, что договор СНВ-3 отвечает интересам национальной безопасности Соединенных Штатов. Такое продление приобретает особый смысл в условиях, когда мы находимся в противостоянии с Россией».

Реакция Москвы последовала незамедлительно – уже 22 января МИД устами своего официального представителя приветствовал настрой новой администрации и напомнил, что Россия «последовательно выступала и выступает за принятие такого решения», выразив готовность безотлагательно «вступить в контакт по линии внешнеполитических ведомств России и США для скорейшего оформления договоренности о продлении Договора об СНВ на пять лет». Исходя из того, что это не спонтанный ответ на вопрос из зала и все формулировки заранее выверены и согласованы, получаем: МИД и Госдеп – диппредставительства соответственно в Вашингтоне и Москве – проводят консультации с целью незамедлительно найти взаимоприемлемую формулу продолжения действия ДСНВ на конкретный временной отрезок.

Напомню, что ДСНВ заключался на срок 10 лет, отсчитываемых со дня вступления его в силу. Это произошло 5 февраля 2011 года, когда стороны обменялись ратификационными грамотами – документами, свидетельствующими об исполнении внутренних конституционных процедур.

В России в процессе ратификации международных договоров участвуют президент и обе палаты парламента, причем, в отличие от некоторых других актов, принимаемых Госдумой, федеральный закон о ратификации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации по существу. Затем закон подписывается президентом и служит основанием для оформления той самой грамоты, подписываемой главой государства и министром иностранных дел и скрепляемой президентской печатью.

В США в такой процедуре участвуют президент и одна палата законодательного собрания – Сенат, который двумя третями присутствующих сенаторов должен одобрить резолюцию о ратификации, дающую президенту «совет и согласие» на издание прокламации и обмен грамотами с контрагентом – в случае двустороннего договора, или передачу грамоты депозитарию – если договор многосторонний.

Договоры могут заключаться на определенный срок или без ограничения срока. Они могут содержать условие автоматического продления, если только стороны не выразят иного желания. Скажем, советско-американское Соглашение о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним, заключенное еще в 1972 году, автоматически продлевается каждые три года. Пример иного рода – многосторонний Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), первоначально заключенный на 25 лет с возможностью преобразования его в бессрочный или продлеваемый на определенные периоды времени. В 1995 году государства, участвующие в нем, приняли первый вариант. В этом их отличие от договоров по ПРО и ракетам средней и меньшей дальности, которые изначально заключались как бессрочные, что, впрочем, не помешало США выйти из них в одностороннем порядке. Кстати, решение о том, что ДНЯО останется в силе бессрочно, было принято решением конференции по рассмотрению его действия, не предполагавшим утверждения национальными парламентами.

Текст ДСНВ предусматривает участие в его судьбе законодательной власти лишь в двух случаях – при ратификации (п. 1 статьи XIV) и введении в действие согласованных поправок (п. 1 статьи XV). Продление, причем однократное, уже предусмотрено самим договором. Пункт 2 ст. XIV гласит: «Если любая из Сторон поднимает вопрос о продлении настоящего Договора, Стороны совместно его рассматривают. Если Стороны решат продлить настоящий Договор, он продлевается на срок не более пяти лет». Это положение предполагает проведение консультаций, например, в рамках созданной двусторонней консультативной комиссии с весьма широкими полномочиями. Если созыв комиссии невозможен, согласование продления можно провести и вне ее, опираясь на контакты между внешнеполитическими ведомствами и диппредставительствами. Последовательность и содержание действий очевидны: стороны решают продлить ДСНВ, и тогда он продлевается. Между этими действиями не оставлено места для ратификации.

Приходилось сталкиваться с высказываниями о том, что продление действия ДСНВ со стороны России потребует внесения изменений в федеральный закон о его ратификации, а значит, участие палат Федерального собрания необходимо. Напомню, этот закон предусматривает условия, при соблюдении которых РФ намерена выполнять договор, причем часть из них имеет внутреннюю направленность, например поддержание потенциала боеготовности стратегических ядерных сил на уровне, необходимом для обеспечения национальной безопасности, своевременное и достаточное финансирование связанных с этим мероприятий.

Что касается условий, направленных вовне, то, скажем, учет взаимосвязи между стратегическими наступательными и оборонительными вооружениями следует рассматривать в свете прекратившего свое действие в 2002 году договора по ПРО. В отсутствие юридически обязывающего акта установление и оценка взаимосвязи между мечом и щитом оставляются на усмотрение каждой стороны, так что такое условие федерального закона скорее послужило бы основанием для постановки вопроса о выходе России из ДСНВ. Прочие положения закона о ратификации предусматривают обязанности органов государственной власти по его выполнению, но какие-либо изменения в этой части не усматриваются.

Кстати, свои условия, в чем-то даже похожие, выдвинули заокеанские сенаторы, давая совет и согласие президенту на введение ДСНВ в действие, причем сенатская резолюция количеством слов в несколько раз превосходит российский закон о ратификации. Между прочим, президент Барак Обама, препровождая ДСНВ в Сенат, оговорил, что его продление не потребует получения нового совета и согласия. Сенат же ограничился выражением надежды на то, что президент хотя бы проконсультируется с палатой, прежде чем предпринять действия, предусмотренные пунктом 2 статьи XIV договора.

Таким образом, при наличии у сторон искреннего желания продлить действие ДСНВ, не отягощая процесс условиями и лишними движениями, они могли распорядиться достаточным и простым в употреблении инструментарием, заложенным в самом договоре, позволяющим завершить дело в отведенный срок – до наступающей пятницы включительно.

Однако 26 января события стали развиваться с молниеносной быстротой. Президент Владимир Путин поручил МИДу провести переговоры с американской стороной о заключении «международного договора о продлении» ДСНВ. В тот же день МИД РФ и посольство США обменялись нотами, выразив обоюдное согласие с продлением без всяких условий на пять лет, президент отправил пакет документов в Госдуму с просьбой в приоритетном порядке рассмотреть федеральный закон о ратификации теперь уже Соглашения о продлении ДСНВ, успев еще до окончания дня переговорить по телефону на эту тему с Байденом, и 27 января закон успешно прошел рассмотрение в обеих палатах парламента. 29 января закон подписан президентом, официально опубликован и вступил в силу. Осталось нотой уведомить американцев о завершении внутригосударственных процедур. До 5 февраля должны успеть. Не уверен, что партнеры будут отвечать нотой, свидетельствующей о проведении консультаций Байдена с Сенатом, но это уже их забота.

Зачем же нужна была ратификация? В пояснительной записке к пакету, переданному президентом в Госдуму, в качестве основания содержалась ссылка на наделение инспекторов, проверяющих соблюдение ДСНВ, привилегиями и иммунитетами, присущими дипломатическому персоналу, что прямо не предусмотрено законодательством, а также на то, что договор «регулирует вопросы, затрагивающие обороноспособность Российской Федерации, вопросы разоружения и международного контроля над вооружениями». В случае заключения подобных соглашений законодательство действительно требует их ратификации.

В данном же случае речь идет не о заключении договора, устанавливающего новые правила, а о простой процедурной мере, всего лишь продлевающей действие ДСНВ, ранее уже подвергнутого тщательному анализу при его ратификации. Предположу, что законодательная мера понадобилась для акцентирования готовности России к сотрудничеству с США хотя бы в сфере контроля над вооружениями, а там, глядишь, откроются и иные направления. Так что правовая реальность отступила перед политической целесообразностью.