Американская политика – это больше, чем бизнес

Имидж Дональда Трампа как успешного бизнесмена не помог ему на политическом поприще. Фото Reuters

Победа Дональда Трампа на состоявшихся год назад президентских выборах взорвала американские политические круги и общество. Возможность импичмента обсуждается с первых дней пребывания Трампа в Белом доме – как во власти и прессе, так и на уровне экспертных сообществ. Комиссия по расследованию российского вмешательства в американские выборы заседает уже девять месяцев в надежде найти необходимые доказательства для отстранения действующего президента от власти. Охота на ведьм стала основным содержанием политического процесса на федеральном уровне.

Противостояние Трампа и политической системы только набирает обороты. Вопреки ожиданиям, что скандальный кандидат превратится в обычного президента, как только войдет в Белый дом, он остается самим собой – неполиткорректным бизнесменом, который играет только по своим правилам, даже если это не устраивает всех вокруг. Складывается впечатление, что Трамп действует под девизом «почему нельзя?», нарушая все границы политического этикета, бросая вызов всем каждым своим твитом.

Но каков политический эффект внесистемного поведения президента? Пока кажется, что он только наживает себе врагов, теряет поддержку электората, а воз его предвыборных обещаний так и стоит на пороге Конгресса, и никакие громкие заявления из Белого дома не могут продвинуть его к реализации: реформированная Бараком Обамой система здравоохранения продолжает работать по установленной схеме, иммиграционная реформа вновь отложена в долгий ящик, налоговая реформа также буксует, принимая все более и более нереальные формы.

Казалось бы, Республиканская партия получила полномасштабный контроль над федеральной властью, повестка президента, если убрать эпатажные формы, вполне вписывается по своему содержанию в повестку его партии, а демократы находятся в Конгрессе в меньшинстве и потому не могут противостоять ее реализации. Но, по всей видимости, победа Трампа может стать непосильной ношей для республиканцев. Его фигура вызывает такой мощный протест в рядах его однопартийцев, что мешает им сосредоточиться на законодательной повестке. Республиканская партия фактически оказалась расколотой на тех, кто готов работать с новым президентом, и тех, кто так же, как и демократы, видит своей основной задачей его устранение. Договоритьcя между собой им так же сложно, как и с президентом, и с оппозиционной партией.

Американский законодательный процесс же предполагает соучастие ветвей власти. Успех реализации политической повестки каждого нового президента зависит от того, сможет ли он договориться с законодательной властью. Ни один президент не может выполнить свои предвыборные обещания вне системы, без Конгресса.

В своем первом обращении к Конгрессу Трамп предложил законодателям действовать сообща, однако ни терпения, ни уважения к совместной работе он не проявил. Практически сразу взялся самостоятельно реализовывать свою предвыборную повестку. Для этого теоретически есть официальный инструмент: исполнительный указ, который имеет законодательную силу, но в отличие от закона может быть отменен последующей администрацией. Исторически исполнительный указ был предусмотрен для того, чтобы президент мог регулировать деятельность исполнительных ведомств по реализации уже действующих законов. То есть президент способен лишь скорректировать формы реализации уже действующих положений, а не изменить их содержание.

Однако в последние годы партийной поляризации исполнительные указы становятся практически единственным средством президента реализовать свою повестку. К ним довольно часто был вынужден прибегать Обама, особенно на закате своего президентства, когда любые его законодательные инициативы блокировались оппозиционным Конгрессом.

Законодатели, в свою очередь, не любят, когда президенты злоупотребляют этим инструментом, рассматривая его как вторжение в их сферу ответственности и называя таких президентов «имперскими». Трамп успел заслужить этот титул в первые же дни своего президентства, приняв рекордное количество подобных указов. За первые 100 дней в Белом доме он издал больше указов, чем почти все другие президенты США за последние 84 года. За 10 же месяцев своего президентства Трамп издал 50 исполнительных указов. (Для сравнения: Обама в среднем издавал 35 исполнительных указов в год.) Такая законодательная активность главы государства вызвала еще большее сопротивление в рядах конгрессменов, и о готовности к совместным действиям можно было забыть.

Впрочем, подписание исполнительного указа – процедура несложная, да к тому же эффектная. Гораздо сложнее добиться его реализации. Для этого у американских президентов есть исполнительное управление и кабинет министров. Исторически министерства и ведомства, несмотря на функциональную принадлежность к исполнительной власти, в реальности контролировались Конгрессом – перед ним отчитывались, ему подавали заявки на финансирование и от него получали бюджет. Президент в этой системе значился отдельной фигурой. Власть, которой располагают современные президенты, они завоевали себе сами вопреки Конституции.

Фактически современный институт президентства, который начал складываться с 1939 года, стал политической надстройкой над исполнительными структурами, которыми главы государства стремились управлять. В этой надстройке главную роль играют ближайшие советники президента, которые составляют его исполнительное управление, и главы министерств, которые входят в его кабинет. Именно они – проводники политических решений, принимаемых президентом в толще чиновничества. От них зависит то, насколько эффективным будет президент в реализации своих инициатив.

Трамп, знакомый с такой управленческой схемой по опыту ведения собственного бизнеса, подошел к формированию своего аппарата со всей тщательностью. Он выстроил систему по принципу «царского двора», где есть круг приближенных советников, которые должны выполнять все основные задачи по формированию и реализации политической повестки нового президента, и внешний круг назначенцев, направленный на взаимодействие с республиканскими истеблишментом и Конгрессом. Здесь он тоже изначально послал отчетливый сигнал республиканцам, назначив первым главой своей администрации бывшего главу национального комитета республиканцев Райнса Прибуса – 100-процентного партийного функционера. 

Но вот состав его внутреннего круга, куда вошли только друзья и близкие родственники, посылал совсем другой сигнал: он говорил о том, что Трамп намерен выстроить параллельную систему принятия решений в обход существующих институтов, норм и правил.

Трамп последовательно выстраивал свою империю в мире политики, так же как когда-то строил ее в мире бизнеса. Вот только оказалось, что политика – это не совсем бизнес, здесь свои законы, свои ограничения, другие конкуренты, без учета которых ни один президент не в силах реализовать свою повестку. Оказалось, что система сопротивляется чужаку не только на уровне законодательной конкурентной власти, но и на уровне чиновников. Приближенные политические назначенцы также не устраивают недовольных госслужащих, опасающихся за свое благополучие, как и сам Трамп, обещавший «осушить болото Вашингтона». В итоге исполнительные указы президента саботируют.

Более того, оказалось, что американский политический процесс – это не только президент, Конгресс и исполнительная бюрократия, но и судебная власть, и власть на уровне штатов, округов и городов. И на всех этих уровнях есть те, кто считает, что президент не заслуживает доверия, его планы угрожают благополучию всей системы и его надо сдерживать.

А еще есть общество, где большинство считает, что действующий президент в лучшем случае неэффективен, а в худшем – угрожает американской демократии. И оно тоже протестует против его указов, выступая за сохранение действующей системы здравоохранения, в поддержку мусульманских мигрантов и прав сексуальных меньшинств. И самое главное, посылая своим представителям в Вашингтоне однозначный сигнал относительно того, что грозит на выборах 2018 года тем, кто будет поддерживать инициативы президента в Конгрессе.

Первый год с Трампом с очевидностью продемонстрировал, что американская политическая система надежно защищена от радикализма. Реализация же любой реформаторской идеи требует принятия всеми участниками многосоставного, многоуровневого политического процесса. Проталкивать что-либо силовым путем смысла не имеет. Можно только попытаться убедить, что та или иная реформа действительно полезна и эффективна. Но для этого, по всей видимости, нужно играть по правилам.