Дмитрий Орлов
Граждане Киргизии придут на избирательные участки 15 октября. Фото РИА Новости
Эта республика за годы своей независимости сменила трех президентов, 29 правительств и 9 версий Конституции, однако «вопрос о власти» здесь не решен до сих пор.
Все эти годы смена Конституции была для политиков Кыргызстана чем-то вроде вида спорта. Точнее, не всего Основного закона, а только той ее части, которая касалась полномочий ветвей власти. С 1 декабря 2017 года вступают в силу новые поправки, принятые на прошлогоднем референдуме. Они добавляют полномочий премьер-министру, делая президентский пост еще более бессмысленным.
Соблюдение статуса
Но могло быть и по-другому. Когда в 1993 году принимали Конституцию независимого Кыргызстана, в ее первом чтении была норма, что президент одновременно должен возглавлять и государство, и правительство. Эта норма есть, к примеру, в США и Эквадоре, а из соседей Кыргызстана по Центрально-Азиатскому региону – в Таджикистане и Туркменистане. То есть там преобладает такой тип отношений, когда глава государства сам возглавляет правительство, а министры – отчитываются перед ним. Можно вспомнить, что того же в свое время хотел и президент Франции Шарль де Голль, но закрепить эту систему у него не вышло.
Казалось бы, такой тип власти вполне оптимален для маленького и не очень богатого государства. Но случилось иное: когда проект Конституции стали рассматривать во втором чтении, президент того времени Аскар Акаев попросил не взваливать на него обязанности еще и премьер-министра. Тогда большинство депутатов поддержали эту просьбу, решив почему-то, что совмещение постов приведет к узурпации власти одним человеком. Они даже похвалили Акаева за скромность. То есть решено было применить второй тип отношений: когда управленческие функции поделены между президентом и премьером, но глава государства имеет право контролировать работу правительства.
В итоге эта «скромность» обернулась как раз той самой узурпацией власти. Акаев как президент получил огромные полномочия и привилегии, но самое главное – безответственность за результаты своей работы. Появился и специальный орган, по факту обеспечивающий эту безответственность, – администрация президента Кыргызской Республики (КР), который при ближайшем рассмотрении подозрительно смахивал на ЦК КПСС образца 1953–1991 годов. Мало того: этот орган в той самой Конституции КР 1993 года упоминался всего один раз – в пункте 6 статьи 46, где указывалось, что президент «...формирует Администрацию Президента, обеспечивающую его работу». Больше в Конституции об администрации президента не было сказано ни слова – ни о ее статусе, ни о полномочиях. Тогда как функции правительства там были прописаны от и до. По сути, все решения принимались в неконституционной структуре профильными отделами, а конституционная структура – правительство – затем их исполняла.
В качестве сравнения можно упомянуть, как с этим обстоит дело в тех же США. Глава аппарата тамошнего Белого дома (с 31 июля этого года им является бывший глава Министерства внутренней безопасности Джон Френсис Келли) отвечает по большому счету только за подбор персонала, контроль за потоками информации, определение президентского графика и контроль за приемами в Овальном кабинете. То есть функции обеспечения – без всякого управления. Тогда как в администрации президента Киргизии было и обеспечение, и управление.
Еще можно вспомнить, что назначения в администрации президента КР, кроме ее главы, в отличие от назначений министров, были абсолютно непрозрачными. В конце концов, поскольку контроль за правительством проводился по схеме ЦК КПСС, администрация президента КР сама стала органом управления с отделами, контролирующими профильные министерства и ведомства. Каждая поправка к Конституции все более усиливала роль президента, а, следовательно, – и его администрации.
Ну а поскольку власть со времен Российской империи стала персонифицированной и для киргизов, узаконенная безответственность Акаева все чаще стала выходить ему боком. С подачи оппозиции и лидеров неправительственных организаций его стали обвинять во всех бедах Киргизии. Логика здесь прослеживалась простая: «Мы выбирали его всем народом, а он...» Что «он» – каждый думал сообразно своей фантазии. Администрация президента кинулась спасать положение, но лучше бы она этого не делала – каждая попытка ее чиновников оправдать в СМИ своего патрона только усугубляла ситуацию. В конце концов, как писали после 24 марта 2005 года, «Акаев надоел не только своему окружению, но и своим силовикам». Еще за два дня до тюльпановой революции в Бишкеке был митинг в поддержку Акаева, в котором участвовали 60 тыс. человек. Но никто из них 24 марта не пришел на площадь защищать своего президента.
Из зоны комфорта и обратно?
Пришедший на смену Акаеву Курманбек Бакиев, похоже, так ничего и не понял, хотя поначалу казался достаточно грамотным и разумным политиком. Но потом он наделал ошибок еще более фатальных, чем его предшественник. Одной из таких ошибок, с точки зрения правящего класса, стала инициатива Бакиева о сокращении чиновничьего корпуса на 40%. Чиновники этого простить ему просто не могли. Сложно сказать, какой была потом их истинная роль в событиях 7 апреля 2010 года. Но известно, что ни один переворот не обходится без поддержки действующих чиновников. В итоге все закончилось грязно и кроваво: гибель людей на площади перед Домом правительства Кыргызстана, а еще через два месяца – конфликт на юге республики и сожжение двух третей города Ош.
Новые власти, пришедшие на волне переворота, быстренько перекроили Конституцию и объявили Кыргызстан парламентской республикой, приняв австрийскую норму о том, что президент избирается только на один срок в шесть лет. К тому же Конституцию запретили менять до 2020 года, а администрацию президента переименовали в аппарат, оставив ему большинство обеспечивающих функций. Однако принцип безответственности президента никто не убрал. Тем не менее персонификация власти снова подвела главу государства. Только на сей раз не по причине переизбытка полномочий, а по причине их нехватки. Однако простому народу, как всегда, никто ничего не объяснил. И всякий раз, когда в стране происходит какая-нибудь очередная несправедливость, обыватель спрашивает: «Куда смотрит президент?» Последнему же вмешаться во что-либо зачастую мешают полномочия. Точнее, их отсутствие в каком-либо конкретном случае.
Казалось бы, «вопрос о власти» решен. Однако впервые о необходимости поправок в Конституцию снова заговорили уже через год после референдума. А в 2016 году президент Алмазбек Атамбаев инициировал новые поправки в Основной закон. На напоминание о том, что действует мораторий на замену Конституции, было отвечено достаточно просто: мораторий действует только в отношении замены Конституции через парламент. А вот сделать это через референдум, что в итоге и было сделано, ничему не противоречит. Но референдум прошел, и 15 октября этого года в Кыргызстане пройдут новые президентские выборы. Однако далеко не факт, что в 2020 году Конституцию не изменят вновь. Официально – ради пользы народа Кыргызстана; неофициально – кто-то может решить, что ему не хватает власти.
Однако когда поправки только находились на стадии обсуждения, звучало две инициативы, которые свели бы на нет пресловутую персонификацию власти. Первая инициатива – сделать выборы президента по германскому сценарию. Применительно к Киргизии президент избирался бы смешанной комиссией из депутатов Жогорку Кенеша и областных кенешей. Вторая инициатива – сделать, как в ЮАР. Там президент – глава исполнительной власти, но избирает его парламент. Пока же получается, что всенародные выборы президента выгодны всем. Во-первых, президенту, который при нынешних и будущих полномочиях снова может ни за что не отвечать. Во-вторых, аппаратчикам, которым всегда будет на кого свалить собственные ошибки и провалы. Видимо, для этого в стране и необходим всенародно избираемый президент, потому что иных причин, кроме перечисленных, не просматривается.
Как бы там ни было, практика показывает, что конструкция власти, держащаяся на авторитете одного человека, – недолговечна. Рано или поздно этот человек уйдет и встанет вопрос: как быть дальше и куда двигаться? Вот только готова ли сейчас КР сменить в своем сознании одного президента на коллективный разум?
