Сергей Жильцов Конституционная реформа в Украине вновь набирает темп. В апреле прошли первые заседания Конституционной комиссии, которая ранее была создана указом президента, а уже к маю должен быть представлен согласованный текст законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Главой комиссии президент назначил спикера Верховной рады Владимира Гройсмана. В состав комиссии вошли юристы и представители большинства политических сил, представленных в парламенте.
Современная история конституционных изменений в Украине началась сразу после распада Советского Союза. В 90-х годах конституционные наработки отражали борьбу между президентом и парламентом, а также интерес крупного капитала, который в тот период поддержал расширение полномочий главы государства. Отличительной чертой конституционного процесса стал отказ украинской элиты от проведения всеукраинского референдума и перенос принятия решений в стены парламента, который в 1996 году поставил точку в длительной борьбе за Основной закон. Это устраивало политическую элиту, облегчая ей поиск компромиссов в распределении полномочий.
Новый этап конституционных изменений начался в 2004 году, когда в ходе оранжевой революции под влиянием внутриполитической ситуации были внесены изменения в Основной закон. Затем попытки изменить Конституцию предпринимались в период правления Виктора Ющенко, который стремился расширить свои полномочия, а Виктор Янукович и Юлия Тимошенко выступали за парламентскую форму правления.
Период правления Януковича начался с очередного изменения Основного закона через Конституционный суд, который вернул стране редакцию Конституции 1996 года, а президенту широкие полномочия. В итоге в 2004–2013 годах Конституция Украины многократно подвергалась изменениям, превратившись в инструмент удержания власти.
После событий конца 2013 и начала 2014 года, когда произошел государственный переворот, Конституция Украины вновь оказалась в центре внимания разных политических сил. В феврале 2014 года Верховная рада приняла решение об отмене изменений, внесенных в Основной закон в период нахождения у власти Януковича. В результате Украина вернулась к редакции Конституции, принятой в ходе политической реформы и вступившей в силу в марте 2006 года. Очередные изменения украинской Конституции стали итогом договоренностей между вчерашними соратниками по борьбе с Януковичем.
Президентские выборы, прошедшие в мае 2014 года, привели на высший государственный пост Петра Порошенко, а вместе с этим поставили перед новым президентом вопрос о расширении полномочий. Тем более что после возвращения страны к парламентско-президентской форме правления Верховная рада вновь стала центром принятия политических решений – и одновременно оппонентом Порошенко.
Противостояние с правительством заставило Петра Порошенко вспомнить испытанный способ укрепления личной власти – объявить о начале конституционной реформы, рассчитывая в ходе ее реализации кардинально изменить расстановку политических сил. Первым шагом в этом направлении стало внесение летом 2014 года в Верховную раду соответствующего законопроекта. Однако конституционный блицкриг не удался, что, впрочем, не изменило амбициозные планы Порошенко расширить свои полномочия в рамках парламентско-президентской формы правления.
Предложения Порошенко были направлены на перераспределение полномочий между президентом, правительством и парламентом. Речь идет об изменении процедуры формирования правительства. Например, кандидатуры министров, ранее назначаемых главой государства (министры обороны и иностранных дел), должны будут вноситься премьер-министром по согласованию с главой государства. В то же время президент рассчитывает усилить свое влияние через главу антимонопольного комитета, который обладает серьезными рычагами влияния на бизнес. Подобные нюансы, незаметные обычным гражданам, которым постоянно говорят о внедрении демократических процедур, на практике ведут к серьезному перераспределению влияния как на политическую ситуацию, так и на экономику и крупный бизнес.
Другая тема, где сходятся интересы президента и парламента, касается принципов формирования коалиции. Этот вопрос имеет принципиальное значение, особенно в условиях парламентско-президентской формы правления. Президентские предложения направлены на формирование коалиции не только на основе фракций, но и за счет отдельных депутатов. Подобный вариант не устраивает основные политические силы, для которых формирование коалиции на основе фракций позволяет получить действенный инструмент структуризации Верховной рады и снижает степень влияния главы государства на отдельных депутатов. Данный принцип отстаивают «Батькивщина» и «Свобода».
Президентские инициативы касаются структуры органов местного уровня и исполнительной власти в регионах. Речь шла о ликвидации областных и районных администраций и формирования исполнительных комитетов областных и районных советов. Однако подобные изменения предполагалось осуществлять одновременно с введением должности представителей президента, чей статус и полномочия были подвергнуты критике. Предполагаемое возложение на них функций координации работы подразделений исполнительной власти, правительства и министров приведет к усилению президентской структуры, которая получит возможность воздействия на региональные власти и в целом на ситуацию в областях.
В Украине не любят кропотливой работы над Конституцией, предпочитая действовать методами, далекими от законотворчества, и подгонять документ под интересы конкретных политических групп и текущую ситуацию. В декабре 2014 года Петр Порошенко ликвидировал Конституционную ассамблею, которая была создана Виктором Януковичем в 2012 году, проигнорировав результаты ее работы.
Внесение изменений в украинскую Конституцию происходит в периоды острых политических кризисов и потрясений, обострения межрегионального противостояния и экономического спада. При этом изменения осуществляются с нарушением процедур и законов, что значительно снижает «ценность» Основного закона. Поляризация интересов приводит к тому, что стороны рассматривают друг друга в качестве непримиримых соперников. Текущая выгода оказывает доминирующее влияние, а долгосрочные интересы государства отходят на второй план.
Нынешний конституционный процесс проходит в условиях гражданской войны и прихода к власти радикальных националистических сил, которые оказывают сильное давление на президента, затрудняя поиск компромиссов с региональными элитами.
Обострение политического соперничества в Верховной раде и продолжение гражданской войны заставляют президента спешить с принятием новой редакции Основного закона. Не случайно власти анонсировали май текущего года в качестве срока, когда должны быть обнародованы конституционные наработки.
Конфликт на востоке Украины и нежелание Киева видеть Луганск и Донецк в качестве партнеров в конституционном процессе и формировании новой региональной политики резко снижают ценность будущей Конституции с точки зрения долгосрочных интересов государства. Существует опасность, что Основной закон в очередной раз превратится в документ, с помощью которого президент, парламент и правительство будут реализовывать свои интересы.
