Возрождение ОБСЕ

Наблюдатели ОБСЕ опрашивают местных жителей на юго-востоке Украины. Фото с сайта www.osce.org

В начале октября в украинском конфликте усилилась роль Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Ситуация в Донбассе обсуждалась на уровне Парламентской ассамблеи ОБСЕ. Международная миссия ОБСЕ, Украины и России начала разграничение буферной зоны между противоборствующими сторонами. По уточнению представителя России при ОБСЕ А. Келина, стороны начали работать над картой разъединения украинских сил с ополченцами ДНР и ЛНР. На фоне свертывания миссии Международного Красного Креста (МКК) деятельность ОБСЕ становится единственной гарантией соблюдения Минских соглашений.

Нынешное усиление ОБСЕ не случайно. Именно эта организация оказалась единственным реальным посредником для достижения перемирия в Донбассе. С середины апреля проблема урегулирования украинского конфликта широко обсуждалась в целой серии международных организаций и структур: от Совета Безопасности ООН до МКК. Летом Россия, Украина, Германия и Франция пытались создать Контактную группу по Украине. Но все эти переговоры оказались неудачными. Единственного (пусть и ограниченного) успеха пока удалось достичь ОБСЕ.

На протяжении последних пятнадцати лет центром дискуссий о европейской безопасности стал вопрос о неэффективности ОБСЕ. Начиная с 2004 года лидеры России и стран НАТО говорили о необходимости реформировать эту организацию из-за ее излишней бюрократичности и неэффективности. Параллельно страны – участницы ОБСЕ разрабатывали проекты создания альтернативной площадки по обеспечению европейской безопасности: от Мюнхенской конференции по безопасности до российского проекта Договора европейской безопасности (ДЕБ). Предпринимались попытки придать постоянную основу различным круглым столам вроде «Дартмутского процесса» или Евро-Атлантической инициативы в области безопасности (ЕАСИ). Зимой 2012 года ЕАСИ презентовала программный доклад, в котором ОБСЕ была представлена рудиментом холодной войны, не способной преодолеть остатки конфронтации в Европе.

В идеале ОБСЕ должна была остаться бюрократической рутиной, а новая площадка – местом решения реальных общеевропейских проблем. Но первый серьезный кризис европейской безопасности доказал обратное. Ни одна из предполагаемых альтернатив ОБСЕ не стала сколько-нибудь значимой переговорной площадкой для обсуждения украинского кризиса. Ни у одного из альтернативных форматов не оказалось политических механизмов и легитимности, чтобы усадить Киев и ополченцев за стол переговоров. Найти «реально действующую» альтернативу ОБСЕ пока не удалось.

Возрождение ОБСЕ означает поворот в сфере европейской безопасности. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) создавалось в 1975 году как механизм разрешения военно-политических конфликтов между НАТО и ОВД. Его задачей было снизить риск межблокового столкновения. СБСЕ должно было выработать правила взаимодействия в военной сфере и создать механизмы предупреждения военных конфликтов в Европе. 

Такими механизмами стали Соглашение о мерах доверия в Европе (1975), Стокгольмский договор о правилах ведения военной деятельности в Европе (1986) и Договор об обычных вооруженных силах в Европе (1990). В 1989 году страны НАТО и ОВД подписали Венский меморандум о создании центра по предупреждению конфликтов в Европе. В его рамках стороны должны были взаимодействовать при возникновении крупного военно-политического кризиса.

После окончания холодной войны Россия и НАТО попытались перейти к совместному обсуждению европейских проблем. Задачи ОБСЕ стали расширяться. «Парижская хартия» 1990 года постулировала ведущую роль ОБСЕ в построении безблоковой Европы. На Хельсинкском саммите 1992 года ОБСЕ получила право на превентивное вмешательство во внутригосударственные конфликты. Идея «кризиса ОБСЕ» была связана с ее неспособностью следовать парижским и хельсинкским задачам.

Украинский кризис доказал, что «Парижский процесс» 1990 года не состоялся. Между Россией и странами НАТО сохраняется глубокий раскол в понимании европейской безопасности. И здесь формат ОБСЕ, созданный для разрешения межблоковых противоречий, остается безальтернативным.

Во-первых, России и странам НАТО нужна площадка для диалога, помогающая принимать совместные решения. Теоретически им мог бы стать Совет Россия–НАТО. Однако на сегодняшний день его работа почти заблокирована. Переговоры в формате ОБСЕ означают, что стороны готовы продолжать диалог по проблемам европейской безопасности.

Во-вторых, ОБСЕ позволяет найти формат компромисса без потери лица для России и НАТО. Ввод российских или натовских миротворцев означает политическое поражение другой стороны. Ввод миротворцев ОБСЕ доказывает, что стороны, несмотря на все разногласия, нашли вариант совместного урегулирования конфликта.

В-третьих, принятие посредничества ОБСЕ зачастую менее болезненно для конфликтующих сторон, чем вмешательство России или НАТО. Можно спорить о том, эффективно или нет создание буферной зоны в Донбассе. Но без ОБСЕ ни официальный Киев, ни ДНР и ЛНР не согласились бы с присутствием военнослужащих России и стран НАТО на своей территории. Формат ОБСЕ позволяет узаконить принятые решение, подав их как основу европейской безопасности.

Пять лет назад Россия и страны НАТО утверждали, что проблемы европейской безопасности «переросли» формат ОБСЕ. Украинский кризис доказал ошибочность этой стратегии. Отношения России и НАТО сегодня ближе к периоду 1970-х годов, чем это было принято считать последние двадцать лет. Отсюда – незаменимость до настоящего времени переговорного формата ОБСЕ.