Интеграционный вызов России

Саммит «Восточного партнерства» в Вильнюсе сделал серьезную заявку на влияние ЕС на постсоветском пространстве. Фото Reuters

Завершившийся 2013 год оказался для внешней политики России двойственным. После сентябрьского кризиса вокруг Сирии и свертывания переговоров Украины с ЕС эксперты заговорили о возрастающем влиянии Москвы на мировую политику. Но одновременно Кремль столкнулся с процессами, которые объективно девальвируют российские внешнеполитические ресурсы. В мире возродилась мода на всевозможные интеграционные блоки и проекты. Поэтому перед Москвой возникает задача выявить новые, интеграционные, угрозы и принять меры по их предотвращению.

Возрождение интеграции

Во-первых, Соединенные Штаты вернулись к активной «стратегии вовлечения». Администрация Барака Обамы выстраивает два интеграционных проекта. Вашингтон начал переговоры со странами ЕС о создании Трансатлантического партнерства – общей зоны свободной торговли. В то же время США продолжают переговоры о создании Транстихоокеанского партнерства (ТПП), вовлекая в него Японию и Южную Корею, а также страны Юго-Восточной Азии. Эти зоны свободной торговли будут отличаться от традиционных зон свободной торговли тем, что создаются в условиях действия Всемирной торговой организации (ВТО). Задачей формирующихся объединений станет не просто снятие барьеров, а переход к модели «двухступенчатого взаимодействия». Речь идет о согласовании общих принципов и правил торговой политики, а затем ее совместное отстаивание в международных организациях, включая МВФ, Всемирный банк и ВТО.

Белый дом не видит Россию ни в одном из интеграционных объединений. Проект вовлечения Москвы в «Северную альтернативу АСЕАН» остался достоянием 2010 года. Хотя Россия вступила в ВТО, а поправка Джексона–Вэника отменена, Россия и США по-прежнему не могут заключить полноценные торговые соглашения и даже ввести в действие советско-американский торговый договор 1972 года. США не распространили на Россию даже символический документ TIFA (Trade and Investment Framework Agreements), который не требует одобрения Конгресса. Повестка российско-американских отношений по-прежнему ограничена контролем над вооружениями.

Во-вторых, Россия столкнулась с активизацией Европейского союза на постсоветском пространстве. Последние три года в российской элите преобладало представление, что охваченный финансовым кризисом ЕС не способен быть активным игроком. Но осенью 2013 года Брюссель реанимировал программу «Восточное партнерство», которая нацелена на развитие интеграционных связей ЕС с шестью странами бывшего СССР: Украиной, Белоруссией, Молдавией, Грузией, Арменией и Азербайджаном.

«Восточное партнерство» не только сужает ресурсы Москвы на территории бывшего СССР. Этот проект влечет за собой рост противоречий между Россией и Германией. В настоящее время Берлин выступает основным инициатором расширения экономической сферы влияния ЕС. Трения вокруг Украины и Белоруссии ставят под сомнение систему привилегированного российско-германского партнерства. Этому способствуют страны Прибалтики и Польша, мечтающие заручиться поддержкой ФРГ в своих традиционных трениях с Россией. Подобная тенденция выгодна и британскому кабинету Дэвида Кэмерона, который выступает оппонентом Германии в ЕС и пытается сделать Лондон посредником между Москвой и Вашингтоном.

В-третьих, создание ТПП снижает способность России проводить активную политику в Пацифике. Тихоокеанская политика Москвы опирается на российско-китайский «большой договор» 2001 года. Но Кремль пытается выстроить диалог с остальными странами Пацифики. По мере создания ТПП Россия начинает восприниматься в странах Восточной и Юго-Восточной Азии как союзник КНР. В Пекине, в свою очередь, ревностно следят за контактами Москвы с Токио, Сеулом, Ханоем, Джакартой и даже Веллингтоном. Китайская сторона трактует подобные шаги России как не всегда соответствующие духу стратегического партнерства. Усиление раскола на Тихом океане затруднит Москве диалог со странами Юго-Восточной Азии или партнерство с КНР.

Евразийские приоритеты

На этом фоне особенно заметны трудности России по реализации своего интеграционного проекта. Еще в октябре 2011 года президент РФ Владимир Путин провозгласил создание «Евразийского союза» ключевой внешнеполитической задачей своего третьего президентского срока. Формально подписание будущего договора о Евразийском экономическом союзе намечено к 1 января 2015 года. Однако ряд тенденций могут девальвировать этот проект.

У России усиливаются трения с партнерами по ЕврАзЭС. Президент Белоруссии Александр Лукашенко заявил, что в будущем Евразийском союзе нет необходимости для единой валюты и «наднациональных надстроек». Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев в ходе саммита стран – участниц Таможенного союза предложил распустить Евразийское экономическое сообщество ввиду начала действия Таможенного союза. Тот же Назарбаев выступил против «политизации Евразийского экономического союза». По его мнению, не следует включать в соответствующий договор «положения, выходящие за пределы экономической интеграции».

За минувшие полтора года были попытки начать переговоры с Узбекистаном, Азербайджаном, Арменией, Молдавией и Украиной. Но ни одна из них, кроме достигнутых в сентябре 2013 года договоренностей с Ереваном, пока не принесла результата. Переговоры доказали, что на постсоветском пространстве возникла группа стран, которые не готовы принять российские проекты интеграции. Азербайджан, Узбекистан, Туркмения пока не стремятся к вступлению в гипотетический Евразийский союз, но и не отрицают интеграцию как таковую. Москве предстоит найти формулу взаимодействия с этими странами, которая позволит сохранить партнерский вектор отношений без их присоединения к ЕврАзЭС или Таможенному союзу.

Декабрьские волнения в Украине выявили новую проблему. Отказ Киева подписать соглашение с ЕС формально выглядел как крупный дипломатический успех Москвы. Однако результаты украинского кризиса продемонстрировали две неприятные для Кремля тенденции. Первая – сама идея интеграции с Россией вызывает глубокое отторжение у значительной части украинского общества. Вторая – за минувшие 20 лет российской дипломатии так и не удалось привлечь Украину к участию в интеграционных проектах на постсоветском экономическом пространстве. Киев, называя вещи своими именами, по-прежнему выступает главным тараном интеграционных процессов в СНГ. России, похоже, следует научиться выстраивать интеграционные проекты без участия в них Украины.

Меняется и характер российско-белорусских отношений. Создание конфедеративного «Союзного государства» отодвинуто на неопределенный срок. Последние шесть лет в отношениях между Москвой и Минском регулярно возникали «дипломатические конфликты»: от цен на газ до согласия участия Белоруссии в программе ЕС «Восточное партнерство». Конфликты были разрешены. Однако на фоне растущего приграничного сотрудничества Белоруссии с Польшей и Литвой нельзя исключать, что Минск может скорректировать вектор интеграции.

Азиатские проблемы

Ситуация осложняется предстоящим в 2014 году выводом основного контингента сил НАТО из Афганистана. Вашингтон возрождает проект «Афпак»: объединение Афганистана и Пакистана в единое политическое пространство, которому будут предоставлены гарантии безопасности со стороны США/НАТО и Индии. Этот проект был выдвинут помощником госсекретаря США Ричардом Холбруком в 2009 году. Из-за противодействия Пакистана и Индии Белый дом в начале 2010 года свернул этот проект. Однако с марта 2013 года администрация Барака Обамы, похоже, начала его возрождение: в документах НАТО термин «Афпак» замелькал вновь.

Возрождение «Афпака» оставляет Россию в стороне от процесса афганского урегулирования. Москве удалось создать в 2010–2011 годах «Душанбинскую четверку» – проект регионального форума России, Таджикистана, Афганистана и Пакистана. Этот проект был осенью 2012 года заблокирован усилиями Вашингтона и Дели. Между тем вывод сил НАТО из Афганистана может привести к новой региональной войне. Есть риск, что в нее может втянуться Россия через механизм ОДКБ.

Другой проблемой становится новое усиление позиций Соединенных Штатов в Центральной Азии. Киргизия как будто намерена закрыть в 2014 году Центр транзитных перевозок «Манас». Но Белый дом осенью 2011 года восстановил военно-политический диалог с Узбекистаном. Пентагон активизирует диалог с Таджикистаном о сотрудничестве в военно-транспортной сфере. Госдепартамент поддерживает энергетическую стратегию Ашхабада, нацеленную на развитие южных и восточных маршрутов экспорта углеводородов. Заработала Комиссия по стратегическому партнерству США и Казахстана на уровне госсекретаря и министра иностранных дел. Вашингтон ставит вопрос о предоставлении США статуса «партнера по диалогу» ШОС. В случае успеха это позволит Соединенным Штатам получить доступ к закрытым документам организации.

Приоритетной задачей российской политики становится способность выдвинуть эффективный интеграционный проект для ближнего зарубежья. В противном случае его предложат другие, далеко не всегда дружественные России, «игроки».