Непризнанные и непобежденные

Новая реальность на Кавказе усилила позиции России на любых будущих переговорах.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Россия существенно скорректировала международную повестку дня, проведя военную операцию против Грузии и объявив о признании независимости Абхазии и Южной Осетии. Подобный сценарий не стал сенсацией, но все же до недавнего времени предполагалось, что его удастся избежать. Ведь такой исход по разным причинам не был удобен ни России, ни Грузии, ни ее главному союзнику – США, ни Европе.

Столкновение многих интересов и представлений в одном из редких регионов мира, где Москва сохранила серьезные позиции, обернулось взрывом, последствия которого будут ощутимыми для всех игроков. Между тем кавказская проблема теперь касается более широкого круга государств, поскольку Москва и Тбилиси апеллируют ко всему мировому сообществу и даже пытаются сколачивать коалиции. Россия – восточнее своих границ (западнее не получается, ибо даже Лукашенко и Чавес не признали Абхазию и Южную Осетию), а Грузия – на всех возможных направлениях.

Мир все еще продолжает формулировать свое отношение к событиям на Кавказе и спорить о санкциях. Впрочем, с первых часов войны было ясно, что Кремль, жестоко наказавший маленького американского союзника, не найдет понимания у западных стран. А значит, его действия не будут признаны законными со стороны СБ ООН. Москву это не остановило: взяв под контроль Южную Осетию, российские силы вышли за пределы собственно зоны конфликта, дополнительно урезав суверенитет Грузии; в сжатые сроки последовало признание независимости Южной Осетии и Абхазии.

Таким образом, Россия создала новую реальность в регионе, обеспечив себе более прочные позиции на любых последующих переговорах. Известно, что до сих пор Москва находилась под массированным давлением со стороны Грузии, США, Евросоюза и НАТО, добивавшихся изменения форматов урегулирования и отказывавших российским миротворцам в доверии. Одновременно Россия, негативно воспринимающая перспективу присоединения Грузии к НАТО, создала буферную зону.

Возможное и неизбежное

И хотя многие события августовских дней остаются неясными, а наиболее важные решения оказались нетранспарентными (что, впрочем, в традиции российской власти), определенные выводы из произошедшего сделать можно.

Вывод первый. Военная акция России против Грузии была спровоцирована режимом Саакашвили, начавшим боевую операцию на территории Южной Осетии в момент нахождения там российских миротворцев и значительного числа российских граждан. Поставив под угрозу их безопасность, Саакашвили, по сути, сделал российское вторжение необходимым, а значит, практически неизбежным. В то же время подготовка к операции против Южной Осетии происходила на фоне противоречивых сигналов со стороны России, неоднократно намекавшей в период провозглашения независимости Косово на возможность признания территорий, отколовшихся от Грузии, и параллельно усиливавшей свое военное присутствие в регионе.

При этом не вполне корректно говорить о том, что независимость Косово оказала прямое негативное воздействие на этнические конфликты. Ни в одном из регионов мира, в том числе на Балканах, за последние полгода не наблюдалось эскалации межэтнического насилия. В отдельных случаях речь шла о краткосрочном усилении напряженности или просто ужесточении риторики. В самом Косово непродолжительный период нестабильности был связан в основном с предвыборной борьбой в Сербии. Эксплуатируя тему отторжения Косово, националистические партии организовали протесты косовских сербов против сил международного присутствия (но не албанцев!). Эти протесты после выборов прекратились.

Боевое столкновение с участием вооруженных сил двух государств, которое в итоге привело к изменению статус-кво, имело место лишь на Кавказе. Получается, что степень влияния «косовского прецедента» на тот или иной конфликт зависит лишь от намерений и возможностей участников конкретного конфликта. Отсюда вывод второй – усиление напряженности в отношениях России и Грузии из-за Абхазии и Южной Осетии было возможным, но не неизбежным. Каждая из сторон воспользовалась «косовским прецедентом» в целях усиления собственных позиций. При этом Грузия должна была осознавать, что в случае столкновения с Россией (и невовлечения в конфликт Соединенных Штатов) она рискует военным поражением, а России следовало понимать, что ее военная победа над относительно слабым соседом обернется международным негодованием.

Вывод третий. Россия, проявляющая самостоятельность на мировой арене, напрямую затрагивая при этом американские интересы, не может рассчитывать на публичную внешнюю поддержку. Даже со стороны близких партнеров, которые вынуждены реагировать на происходящее, принимая во внимание собственные внутренние конфликты и отношения с Западом. В связи с этим примечательна итоговая декларация саммита Шанхайской организации сотрудничества. Участники ШОС не только приветствовали активную роль России в содействии миру и сотрудничеству в регионе, но и высказались в поддержку территориальной целостности государств и против применения силы. При этом ШОС умолчал о независимости Абхазии и Южной Осетии и атаке грузинских войск на Цхинвал.

В то же время поддержка, высказываемая популистами типа Уго Чавеса, создает еще более негативный фон.

Россия тем более не может рассчитывать на симпатию, если копирует образ действий и аргументацию из крайне спорных событий (Косово). Ибо получается, что Москва встает на сторону своих оппонентов, пренебрегая собственной же более ранней позицией и мнением значительной части мирового сообщества. И с этим связан четвертый вывод. А именно – обнаружилось интеллектуальное бессилие страны, считающей себя непременным и авторитетным участником урегулирования конфликтов.

Изо дня в день российские лидеры, министр иностранных дел, постпред в ООН и наш самый медийный посол Дмитрий Рогозин повторяют одну и ту же мысль: «Мы действовали так же, как вы в Косово!» Западные деятели отвечают на это: «Не видим ничего общего между Косово и Кавказом!» Конечно же, это лукавство. Наиболее дальновидные из них изначально понимали, какой пример подается некоторым растущим государствам┘

Вложив значительный финансовый и интеллектуальный ресурс в создание «косовского прецедента», США, Великобритания, Германия и Франция оказались не готовы вести полемику в ситуации, когда их восточный партнер действует по упрощенной схеме. То есть объявляет о признании независимости, не имея союзников, не подготовив общественное мнение, не проведя переговоров о статусе, не обнародовав программу долгосрочного экономического развития опекаемых территорий, не создав условий для возвращения беженцев и даже не обеспечив там устойчивую безопасность. То есть навязав миру своего рода «югоосетинский прецедент».

Что такое «косовский прецедент»

Западу потребовалось девять лет, чтобы создать условия для провозглашения независимости Косово. Именно столько времени прошло с момента окончания бомбардировок Сербии со стороны НАТО и принятия резолюции СБ ООН 1244, по которой южный край Косово передавался под контроль ООН и многонациональных сил КФОР – вплоть до решения вопроса о его окончательном статусе. Помимо принятия резолюции СБ, одним из соавторов которой выступила Россия, с Белградом было заключено военно-техническое соглашение (известное как кумановское), в котором оговаривались вопросы, связанные с отводом югославских сил и пребыванием международного воинского контингента, определялись наземная и воздушная зоны безопасности и т.д. С тех пор, то есть с июня 1999 года, Белград полностью утратил контроль над провинцией, населенной преимущественно албанцами (90–95%).

Вопросы, касающиеся создания властных структур, организации экономической деятельности, решения гуманитарных проблем, обеспечения правопорядка и правосудия и т.п. в послевоенном Косово легли на администрацию ООН. Все эти годы она готовила вверенный ей край к самостоятельной жизни. Была проведена приватизация, налажена работа таможни и местной полиции, восстановлена часть разрушенной инфраструктуры и домов, созданы условия для относительно свободного передвижения (хотя страх по-прежнему является серьезным ограничителем, что, в свою очередь, тормозит возвращение беженцев); неоднократно организованы выборы с учетом заранее зарезервированных для нацменьшинств мест и сформированы органы власти, которым в итоге переданы практически все полномочия. Ситуация, разумеется, далека от идеала: массовая безработица, коррупция, оргпреступность, наркоторговля, разруха, суета международных организаций, поглощающих основную часть денег, выделяемых на восстановление и развитие, межэтническая неприязнь┘

Соавторство в резолюции СБ ООН, в которой зафиксирована логика движения к независимости, а также относительно спокойная реакция России на шаги администрации ООН по суверенизации Косово, а затем еще и вывод российских миротворцев с Балкан создали у западных держав впечатление, что Москва утратила интерес к региону. Во всяком случае, Россия более не представлялась серьезным препятствием на пути сторонников косовской независимости. А то, что независимость считалась главными спонсорами урегулирования наиболее предпочтительным вариантом, и не скрывалось. В дипломатических и экспертных кругах, а также в СМИ шло активное обсуждение данной темы.

Еще одним сигналом к тому, что Москва проявит равнодушие к окончательному статусу Косово, стало ее согласие на начало переговоров, ведь у нее был шанс удержать процесс в замороженном состоянии. При этом Россия согласилась отойти от формулы «сначала стандарты – потом статус», которая ранее лежала в основе урегулирования. (Международные стандарты содержали следующие принципы: полноценное функционирование демократических институтов, верховенство закона, свобода передвижения, возвращение беженцев и их реинтеграция, развитие экономики, защита имущественных прав и диалог с Белградом.)

Идея независимости под международным контролем была положена в основу плана Ахтисаари, на базе которого были начаты переговоры между Белградом и Приштиной.

Москва, судя по ее официальной позиции, исходила из многовариантности решения косовской проблемы. Однако если принять во внимание военно-политическую обстановку, сложившуюся вокруг Сербии по итогам войн 90-х годов, и прочный консенсус между главными спонсорами урегулирования, иного исхода, чем независимость, по сути не просматривалось. Россия заявила о своем категорическом несогласии, заблокировав процесс в СБ ООН. Американцы решили пойти в обход. При этом Вашингтону пришлось оказать серьезный нажим на засомневавшихся европейцев. США интересовало не столько согласие стран Евросоюза признать новое государство в обход СБ ООН, сколько готовность ЕС начать операцию по контролю за косовской независимостью, как это предусмотрено планом Ахтисаари.

Усилив военное присутствие в Косово на случай роста напряженности, Вашингтон дал албанцам зеленый свет на одностороннее провозглашение независимости. Опасаться, что ситуация выйдет из-под контроля, не приходилось. Система международного контроля в крае, обеспечиваемая ключевыми западными странами, не могла быть подорвана отдельными провокациями или акциями протеста. Риска столкновения с армией Сербии не существовало. Подобную попытку западные союзники исключили бы превентивными методами, причем в опоре на действующую резолюцию СБ ООН 1244. Не прогнозировалось и военное вмешательство иных государств.

В связи с событиями вокруг Южной Осетии и Абхазии интересно вспомнить, что ни до, ни после провозглашения независимости Косово ни одна из вовлеченных сторон, включая Сербию и Россию, не поставила под сомнение право и необходимость присутствия миротворцев в крае. Это вновь подтверждает, что стабильность в конфликтной зоне можно обеспечить лишь при наличии соответствующих договоренностей между ключевыми державами и при условии непротивления конфликтующих сторон миротворческой миссии. Без таких договоренностей не был бы возможен «косовский прецедент».

Ненужные аналогии

Обосновывая свой подход к косовскому конфликту как к «уникальному», Запад называет следующие «особенности»: исторический контекст распада Югославии; история этнических чисток и массовых нарушений прав человека, которые привели к международному вмешательству; решение СБ ООН, которое ввело временное управление Косово и предусматривало политический процесс определения окончательного статуса края. Россия взяла на заметку некоторые из этих «особенностей», чтобы обосновать свое решение о признании независимости Абхазии и Южной Осетии.

Между тем Москва могла бы говорить об «уникальности» кавказского случая, подыскивая дополнительные аргументы и не прибегая при этом к спорному косовскому сюжету. Достаточно было подчеркивать вынужденную необходимость своих действий, также предусмотренных международным правом. Таким образом, Россия не подорвала бы свою позицию о недопустимости создания новых государств на территории уже существующих против их воли и не навлекла бы на себя обвинений в цинизме и грубом попрании международного права в собственной же трактовке.

Тот факт, что новое балканское государство признали лишь 45 стран (менее четверти мира) при колоссальных лоббистских усилиях США и их союзников, свидетельствует об определенной ограниченности подобных проектов. В более отдаленной перспективе все балканские страны станут участниками Евросоюза и НАТО или же неких форматов, которые будут фактически означать членство в этих структурах. Такая перспектива должна снять смягчить позицию Сербии и открыть путь к более широкому признанию независимости Косово. В этом смысле «косовский прецедент» имеет шанс обернуться созданием полноценного государства.

В то же время перспектива широкого признания Абхазии и Южной Осетии отсутствует как таковая. Развитие этих территорий, оказывающихся в международной изоляции, будет длительное время находиться в зависимости от желаний и возможностей Москвы. Ведь только Россия может быть их основным донором и представителем их интересов на международной арене. Для Москвы это означает серьезные финансовые, политические и военные обязательства. А для новообразованных государств – издержки и риски, связанные с существованием в буферной зоне.

Западные страны продолжат продвигать свои интересы на Кавказе, ибо Москва не нанесла им поражения. Осталось увидеть, пойдут ли Россия и Запад по пути усиления конфронтации или все же предпочтут диалог и предметное взаимодействие при урегулировании конфликтов.

Как быть с концепцией внешней политики?

Российские власти не стали формулировать новые идеи применительно к существующим конфликтам. Возможно, таких задач они себе и не ставили. Но все же о некоторых идеях придется подумать. Например, необходимо вернуться к последней концепции внешней политики и посмотреть, как она соотносится с новой реальностью.

Приведу несколько цитат.

«Россия последовательно выступает за снижение роли фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стратегической и региональной стабильности».

Интересен и этот тезис. «Россия будет добиваться политико-дипломатического урегулирования региональных конфликтов на основе коллективных действий международного сообщества, исходя из того, что современные конфликты не имеют силовых решений, их решение следует искать через вовлечение всех сторон в диалог и переговоры, а не через изоляцию какой-то из них».

И еще. «Россия выстраивает дружественные отношения с каждым из государств – участников СНГ на основе равноправия, взаимной выгоды, уважения и учета интересов друг друга».

Главной целью российской внешней политики на европейском направлении, как сказано в документе, «является создание по-настоящему открытой, демократической системы общерегиональной коллективной безопасности и сотрудничества, обеспечивающей единство Евроатлантического региона – от Ванкувера до Владивостока, не допуская его новой фрагментации и воспроизводства прежних блоковых подходов». Именно на это направлена инициатива заключения Договора о европейской безопасности, старт разработке которого Москва хотела бы дать на общеевропейском саммите.

Не берусь предположить, насколько эта инициатива далека от реализации (да и реализуема ли она вообще?). Взаимопонимание между Россией, с одной стороны, и США и Европой – с другой, ныне подорвано. И хотя стороны не могут наказать друг друга жесткими санкциями по причине экономической и политической взаимозависимости, рассуждать о совместных масштабных проектах сейчас было бы просто наивно.