Нур Омаров
Одно из требований ЕС – реформа образовательной системы – касается в первую очередь студентов.
Фото Александра Шалгина (НГ-Фото)
Ровно год назад, 30 июня 2007 года, в Берлине на совместном заседании представителей Евросоюза и государств Центральной Азии была оглашена новая Программа сотрудничества ЕС со странами региона на период 2007–2013 годов. Сейчас, по прошествии времени, представляется интересным проанализировать реализацию основных направлений этого сотрудничества, а также понять, как будет развиваться этот проект в ближайшей перспективе.
Чтобы лучше понять специфику программы, достаточно лишь вкратце напомнить, как складывались отношения центральноазиатских стран с Евросоюзом на протяжении последних 17 лет.
Изначально интерес сотрудничества с Евросоюзом для новых независимых государств Центральной Азии, как и для других государств СНГ, заключался в том, что мощное политическое и торгово-экономическое интеграционное объединение могло выступить «спонсором» комплексных реформ, проводимых в бывших советских республиках. В свою очередь, Евросоюз был заинтересован в партнерстве с этими странами, поскольку фактор укрепления стабильности и безопасности на постсоветском пространстве является одним из приоритетов политики Запада.
Медленно, но верно
Можно выделить три основных этапа в развитии межгосударственных отношений стран региона и ЕС. Первый, c 1992 по 1995 год, характеризуется установлением прямых двусторонних контактов, выработкой взаимных приоритетов и созданием институциональных основ сотрудничества Евросоюза со странами Центральной Азии. Несмотря на восприятие Центральной Азии как периферийного для Европы региона, в 1992–1995 годах в ЕС прилагались усилия по включению ЦА в систему европейской безопасности и предупреждения масштабных этнических конфликтов по линии СБСЕ/ОБСЕ. На основе изучения политической и экономической ситуации в регионе в 1995 году Европейская комиссия приняла доклад «Стратегия Европейского сообщества в отношении государств Центральной Азии», в котором были обозначены приоритеты и задачи ЕС в регионе.
Закономерным результатом первого этапа стало подписание в феврале 1996 года Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) с рядом государств (Казахстаном, Киргизией, Узбекистаном), подтвердившее взаимную заинтересованность сторон в дальнейшем укреплении двусторонних контактов.
Второй этап (1996 – первая половина 2007 года) ознаменовался углублением и активизацией двух- и многосторонних связей стран Центральной Азии и Евросоюза, развиваемых на основе достигнутых договоренностей.
В рамках второго этапа можно выделить два периода. Первый из них охватывает 1996–1999 годы и характеризуется переходом к практической реализации основных положений СПС. Совместными усилиями разработан ряд проектов на региональном уровне, направленных на укрепление безопасности и стабильности в Центральной Азии. Это позволяет сделать вывод о том, что в 1996–1999 годах в руководстве Евросоюза происходила переоценка значения Центральной Азии для системы европейской безопасности. Не в последнюю очередь это обусловлено ростом новых угроз.
По оценкам международных экспертов, к началу 2000 года около 65% наркотиков, нелегально транспортируемых в Западную Европу, проходило по новому «северному», центральноазиатскому маршруту.
Логическим завершением этого периода стал Стамбульский саммит ОБСЕ (ноябрь 1999-го), на котором была принята Хартия европейской безопасности для нового столетия, существенно расширившая регион действия и усилившая институциональные возможности этой международной организации.
Второй период (2000 – первая половина 2007-го) оценивается как время реализации основных принципов СПС, сопровождается возрастающим интересом со стороны Евросоюза к сотрудничеству с государствами Центральной Азии не только с точки зрения безопасности. Большую роль в этом сыграли события 11 сентября 2001 года в США, послужившие катализатором многоаспектного сотрудничества как в области безопасности, так и экономического и социального развития, укрепления демократических институтов в странах Центральной Азии. Немаловажен здесь и интерес Евросоюза к участию в освоении углеводородных ресурсов Каспийско-Кавказского энергетического бассейна, способствовавший возобновлению работ по проекту ТРАСЕКА. Как отмечали официальные лица ЕС на встрече в Ашхабаде в апреле 2008 года, с момента обретения республиками Центральной Азии независимости в начале 1990-х годов Европейская комиссия предоставила региону более 1,4 млрд. евро в качестве финансовой поддержки.
Третий этап начался год назад с момента принятия 22 июня и официального оглашения в Берлине 30 июня 2007 года новой Программы сотрудничества ЕС со странами Центральной Азии, который рассчитан до 2013 года. Евросоюз планирует выделить региону финансовую помощь на общую сумму около 750 млн. евро, большая часть из которых пойдет на развитие двусторонних контактов по семи направлениям.
Как отмечают эксперты, новая стратегия является универсальным рамочным документом, очерчивающим сферы сотрудничества на основе демократии, верховенства закона и прав человека. Документ предполагает использование Евросоюзом ряда как традиционных инструментов (институт спецпредставителя ЕС, механизмы оказания грантовой помощи и сотрудничество с другими международными организациями), так и инновационных (внедрение инициатив ЕС в разных сферах и использование формата «углубленного диалога»).
Ожидается, что в течение первых четырех лет реализации стратегии сокращение бедности будет оставаться ключевым приоритетом поддержки ЕС. В число приоритетных областей входит развитие эффективного государственного управления, укрепление государственных институтов, улучшение инвестиционного климата, реформы в сфере торговой политики. Все программы будут адаптироваться применительно к каждой отдельной стране региона.
Оценивая результаты минувшего года, необходимо отметить, что во многом это был подготовительный этап к полноценной реализации стратегии, принятой в Берлине. Об этом свидетельствует даже простой перечень проведенных за этот год мероприятий.
Слово и дело ЕС
Новый докладчик Европарламента по Центральной Азии Чем Оздемир начал знакомство с регионом с Астаны. Так, 1 октября 2007 года с первым официальным визитом он прибыл в столицу Казахстана, а 3 октября он посетил Киргизию. Чем Оздемир провел встречи с представителями ключевых министерств и политических сил Казахстана и Киргизии, представителями НПО и СМИ. Тот факт, что страны Центральной Азии различаются между собой по политическим, экономическим и другим условиям, стал общепризнанным среди европейских институтов. Чем Оздемир выступил за более четкое определение целей и приоритетов политики ЕС в отношении каждой из пяти центральноазиатских стран, основанной на глубоком анализе ситуации в регионе и новой стратегии ЕС.
Позднее это положение было развито в ходе конференции «Центральная Азия и Европа: новое экономическое партнерство для XXI века», организованной Министерством иностранных дел ФРГ и Европейской экономической комиссией (ЕЭК) ООН, состоявшейся 13 ноября 2007 года в Берлине. Участие в ней приняли 150 представителей пяти центральноазиатских государств, а также экономисты и политики Афганистана, Азербайджана, ФРГ, Евросоюза, ООН, международных финансовых институтов. В целом конференция стала мероприятием, на котором были подведены первые итоги и определены перспективы сотрудничества после принятия стратегии ЕС по Центральной Азии. В центре внимания находились вопросы продвижения экономического развития, торговли, инвестиций и региональной экономической интеграции, которым отводится главная роль в развитии стабильных обществ в Центральной Азии. Позднее, в конце ноября 2007 года, «тройка» ЕС совместно с представителем ЕС по Центральной Азии Пьером Моррелем посетила ряд стран региона с целью разъяснения ключевых положений новой стратегии и консультаций по ее большей конкретизации.
Уже в феврале 2008 года Европарламент составил отчет по стратегии ЕС в Центральной Азии. Отчет приветствовал усиление внимания ЕС к данному региону, но вместе с тем отметил медленный темп реализации проектов в постсоветских республиках. Парламент осудил преследование правозащитников в Узбекистане и Туркмении, призвав руководство ЕС принять все возможные меры для защиты деятельности и физической неприкосновенности правозащитников. Кроме того, Европарламент призвал принять меры в содействии более глубокой интеграции региона в мировую экономическую систему посредством вступления в ВТО четырех стран региона, которые еще не являются членами этой организации. Но особое внимание в докладе было уделено сотрудничеству в рамках внешней энергетической политики ЕС. По мнению авторов отчета, оно имеет огромное значение в контексте стратегии ЕС по Центральной Азии, содействуя усилиям Евросоюза по увеличению импорта нефти и газа из Казахстана и Туркмении, а также диверсификации маршрутов транзита углеводородов.
Очевидным развитием положений отчета стала встреча «тройки» Евросоюза и стран Центральной Азии на уровне министров иностранных дел, состоявшаяся 9 апреля 2008 года в Ашхабаде. Представители ЕС отметили, что встреча в подобном формате является эффективным и действенным инструментом дальнейшего наращивания сотрудничества. В свою очередь, согласно заявлениям глав делегаций стран региона, отношения между странами Центральной Азии и ЕС выходят на уровень стратегического партнерства, предполагающего сотрудничество на системной основе.
В ходе встречи стороны согласовали конкретные шаги по активизации сотрудничества в области экономики, энергетики, торговли, окружающей среды, управления водными ресурсами и гуманитарной сфере. В числе важнейших приоритетов партнерства государств региона с ЕС названо обеспечение мира и безопасности, в том числе укрепление границ и борьба с терроризмом, международной преступностью и незаконным оборотом наркотиков.
Оценивая перспективы реализации стратегии в будущем, необходимо указать на следующее. Несмотря на несомненно прогрессивный характер стратегии, ряд экспертов изначально отметили ее определенную декларативность.
Негативный фон
Прежде всего проблематичным в исполнении выглядит ставший уже традиционным акцент на права человека, верховенство закона и защиту прав человека, отраженный в ряде направлений стратегии. Несмотря на их безусловную важность и значимость, как показывает практика двустороннего взаимодействия со странами Центральной Азии, они зачастую либо вообще игнорируются, либо отступают перед более значимыми интересами Евросоюза в регионе. Отчасти это уже подтвердилось событиями второй половины 2007 года, когда, несмотря на многочисленные протесты туркменских правозащитников, Евросоюз, исходя из своих энергетических интересов, не только не сократил контакты с Ашхабадом, но и расширил их. С этой точки зрения показательно и решение Мадридского саммита ОБСЕ в ноябре 2007 года о признании председателем этой организации Казахстана в 2009 году, несмотря на тот авторитарный курс, который он проводит в последние годы. Таким образом, прагматизм стратегии вступает в конфликт со многими «идеалистическими» задачами по содействию демократизации, заявленными в ней. При этом сдержанная позиция Евросоюза в вопросах демократизации зачастую довольно двусмысленно объясняется нежеланием вмешиваться во внутриполитическое развитие центральноазиатских стран.
Другой серьезной проблемой стратегии является фактическое исключение из нее вследствие заявленных в 2005 году санкций ключевой страны региона – Узбекистана. Несмотря на многочисленные попытки еврочиновников найти компромисс с официальным Ташкентом, он все же предпочитает уровень двусторонних контактов. В то же время совершенно очевидно, что неучастие в данной программе Узбекистана серьезно блокирует эффективность ее реализации. По сути дела, лейтмотивом программы является определенное выравнивание позиций стран региона по ряду основных направлений с целью последующей интеграции. Игнорирование же Ташкентом, прекрасно осознающим свою ценность для Евросоюза, ряда базовых основ программы минимизирует ее вероятный положительный эффект в формировании в Центральной Азии единого политического и экономического пространства.
Уже в самом начале ряд экспертов, несмотря на почти двукратное увеличение бюджета, отметили серьезную ограниченность выделяемых финансовых средств. Если учесть, что большая часть из них направляется на развитие двустороннего сотрудничества, то в очередной раз ставится под вопрос будущее крупных интеграционных проектов. В свою очередь, проблематично даже выделение этих средств из-за нарастающего экономического кризиса в Европе. Несомненно, что Евросоюз попытается выполнить свои обязательства. Однако совершенно понятно, что из года в год делать это будет все сложнее. К этому можно добавить, что изъяном программы является отсутствие отработанной системы мониторинга за использованием выделяемых средств. В подобного рода условиях это может привести лишь к разрастанию коррупционных схем в государствах Центральной Азии и невыполнению руководством этих стран принимаемых на себя обязательств.
Здесь же можно указать на вероятные противоречия Евросоюза с Россией в вопросе использования энергоресурсов региона. Проблема энергетической безопасности Европы и перспективы ее обеспечения за счет Центрально-Азиатского региона вышла на передний план европейской политики. Несмотря на отмечаемую экспертами «неагрессивность» стратегии, камнем преткновения до сих пор остается вопрос обеспечения энергетической независимости Европы от поставок российского газа, значительную долю в котором составляет центральноазиатский сегмент. Однако, как показывает текущее состояние дел, Москва сумела найти весомые аргументы для того, чтобы закрепить свое первенство на этом рынке. В результате лоббируемый Евросоюзом транскаспийский проект транспортировки газа Naducco в обход России уже повис в воздухе.
С учетом всего этого можно сделать вывод: несмотря на то что стратегия является положительным шагом в развитии сотрудничества Евросоюза и Центральной Азии, ее исполнение и достижение целей, поставленных в ней, не выглядят легко реализуемыми. Значимую роль в ее успешной реализации должна сыграть политика руководства стран Центрально-Азиатского региона, которая должна строиться на разумном компромиссе собственных интересов и интересов европейских партнеров, а также безусловном следовании общепринятым демократическим нормам и традициям в области прав человека.
Дарья Гармоненко