Парадокс силы

Успехи НАТО впечатлили генсека альянса Яапа де Хоопа Схеффера (в центре).
Фото Reuters

Итоговая декларация Бухарестского саммита НАТО, состоявшегося в начале апреля, открывается словами: «Мы, главы государств и правительств стран – членов Североатлантического альянса, собрались сегодня для того, чтобы расширить наш альянс и продолжить укрепление наших возможностей в борьбе с существующими и появляющимися вызовами безопасности в ХХI веке».

Идея расширения и дальнейшей трансформации альянса – основа долгосрочной стратегии НАТО. Под расширением при этом подразумевается не только предоставление формального членства в организации новым государствам, но и процесс налаживания диалога с широким кругом стран (и целых регионов), международных и некоммерческих/неправительственных организаций. Так, на саммит был приглашен генсек ООН Пан Ги Мун, принявший активное участие в обсуждении афганской проблематики, лидеры Австралии, Новой Зеландии, Центральной Азии и т.д.

Укрепление возможностей альянса – это в первую очередь вопросы успешного проведения нынешних операций НАТО и развертывание системы ПРО.

Какого прогресса в продвижении этих двух важнейших стратегий альянса достигли его лидеры? Каковы тактические достижения и провалы? Какое влияние это окажет на отношения НАТО с Россией?

Расширение альянса

Албания и Хорватия получили официальное приглашение в альянс и станут полноправными членами организации в 2009 году. Албанский премьер-министр Сали Бериша заплакал при объявлении этого решения. Босния и Черногория получили Индивидуальные планы действий и начнут интенсивный диалог с альянсом. Это означает, что этим странам еще предстоит пройти большую часть пути, чтобы соответствовать всем критериям для членства. Сербия также получила приглашение начать интенсивный диалог, как только она сочтет это возможным для себя.

Членство Македонии было заблокировано греческим вето. Между Скопье и Афинами до сих пор нет согласия по вопросу о названии Македонии. (Россия, Китай, Турция и ряд других государств признают страну под конституционным названием – Республика Македония; Греция и западные страны называют ее Бывшей Югославской Республикой Македония.) Эта ситуация для многих выглядит абсурдной. Ведь из-за одной лишь претензии к названию страны голоса 25 государств, выступающих за присоединение Скопье к альянсу, оказываются тише греческого. Однако за отложенным решением по Македонии стоит важнейший принцип функционирования альянса – принцип консенсуса. Македонская делегация досрочно покинула саммит НАТО. Впрочем, на следующий же день правительство республики получило предложение от США подписать двусторонний договор о гарантиях безопасности. Теперь США будут гарантировать безопасность Македонии до момента приглашения республики в НАТО.

Украине и Грузии формально отказано в предоставлении Плана действий по членству в НАТО (ПДЧ). В Москве это было подано как победа российской дипломатии. Но сами члены альянса объяснили свое решение иначе, напомнив критерии оценки готовности страны к подключению к ПДЧ. А в их числе: демократия; рыночная экономика; гражданский контроль над вооруженными силами; отсутствие иностранных военных баз и территориальных споров как внутри страны, так и с соседними государствами; соответствие структуры и оснащения вооруженных сил стандартам НАТО. Ни Украина, ни Грузия, по оценке альянса, на сегодняшний день полностью не соответствуют всем критериям. Вместе с тем путь в НАТО им открыт.

Решение об их присоединении к ПДЧ может быть принято уже в декабре на встрече министров иностранных дел стран НАТО. В кулуарах саммита президент Виктор Ющенко принимал поздравления.

Прорывом саммита в сознании его участников стало возвращение Франции к участию в военных операциях. Президент Николя Саркози заверил своих коллег в том, что сделает все необходимое, чтобы возвращение в военное измерение альянса стало триумфальным. Напомним, что Франция вышла из военной структуры НАТО в 1966 году при президенте Шарле де Голле в знак несогласия с политикой альянса, но при этом никогда не пропускала никаких важных событий. Восстановление полноценного членства Франции в НАТО является достаточно символическим.

Между тем появились мнения о расколе внутри альянса, который якобы не позволит продолжить расширение. За яркой новостью об отказе Македонии, Украине и Грузии остались незамеченными важные пункты проблематики расширения альянса, которые также вошли в Бухарестскую декларацию.

Глобальные партнерства

Необходимо отметить в этой связи намерение НАТО дальше развивать отношения со странами Черноморского региона, к которому альянс проявляет повышенный интерес. Выражается озабоченность по поводу «замороженных» конфликтов на Южном Кавказе и в Молдавии. Намечено взаимодействие с государствами Центральной Азии, где НАТО намерена развивать сеть контактных пунктов (офисов). Это будет способствовать интенсификации диалога с республиками региона. Более того, известно, что на саммите были уже достигнуты договоренности с президентами Узбекистана и Туркмении о взаимодействии в Афганистане.

Также продолжается взаимодействие альянса со странами Средиземноморского диалога (Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Мавритания, Марокко и Тунис). Развивается Стамбульская инициатива сотрудничества, которая служит платформой для двустороннего общения НАТО со странами Большого Ближнего Востока. На сегодняшний день к ней подключены Бахрейн, Кувейт, Оман, Катар, Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты. Амбиции этих программ явно выходят за рамки определения НАТО как «форума для консультаций по проблемам безопасности между Европой и Северной Америкой».

За этими амбициями стоит детально спланированная стратегия расширения альянса, принятая на вооружение его лидерами после окончания холодной войны, когда свою неприспособленность к новым реалиям обнаружили фактически все основные международные институты безопасности – ООН, ОБСЕ и сама НАТО. Североатлантический альянс в отличие от многих других сумел перестроиться. Процесс трансформации идет до сих пор. Командование разделено на два направления – одно отвечает за оперативное командование силами, а другое – за процесс трансформации альянса из военного союза в институт коллективной безопасности. Заявленная цель – обеспечить защиту стран-членов и противостоять новым и традиционным угрозам.

Расширение альянса, с одной стороны, – в интересах России, так как процесс призван способствовать стабилизации государств, с которыми граничит Россия. При успешном развитии событий это может положительно сказаться на ситуации на южных рубежах РФ. Однако с геополитической точки зрения расширение организации в ее нынешнем виде на новые государства «подрывает» лидерство РФ (а значит, и фактический контроль за ресурсами) в регионе, разворачивая вектор его развития, а значит, и экономику, и политику, и сознание людей, на Запад. В чисто экономическом плане это означает сокращение рынков сбыта, падение доступа к ресурсам и конкурентоспособности российского бизнеса. В то же время, по мнению ряда экспертов, усилившаяся конкуренция – именно тот стимул, который может оказать омолаживающий эффект на российскую экономику, способствовать ее модернизации.

Беспрецедентные меры безопасности в ходе саммита НАТО превратили Бухарест в пустынный город. Фото Reuters

Укрепление потенциала

В то время как в России наибольший ажиотаж вызывает тема расширения НАТО, вопросом номер один повестки саммита стал Афганистан. Показательно, что в главном зале заседаний над основным логотипом альянса был помещен афганский флаг. Афганская проблема болезненна для НАТО и исключительно важна для будущего развития этой организации. От успешности или провала операции зависит не только репутация альянса, но и, по сути, его будущее.

Операция в Афганистане, начавшаяся с санкции Совбеза ООН, была призвана продемонстрировать способность НАТО быть инструментом разрешения новых конфликтов и играть роль своеобразного мирового полицейского и сдерживающего фактора. Ведь успех в Афганистане должен был стать ясным сигналом и для остальных фундаменталистских режимов, что у мирового сообщества есть как механизм нормотворчества в лице ООН, так и механизм действенных санкций в лице вооруженных сил НАТО. В какой-то мере такая парадигма могла бы удовлетворить и Россию. Однако проблемы альянса в Афганистане поставили под вопрос развитие подобного механизма в международных отношениях и привели к кризису идентичности НАТО.

Западные эксперты в преддверии саммита с негодованием оценили ситуацию в Афганистане и прогресс НАТО в борьбе с фундаменталистами. С 2003 года войскам коалиции так и не удалось установить полноценный контроль над страной. Граница с Пакистаном стала настоящим рассадником международного терроризма. Кроме того, страна, по сути, раздроблена между различными боевыми группами. 2007 год стал рекордным по количеству жертв среди участников натовской коалиции, равно как и по объему экспорта наркотиков.

В числе основных причин неудач союзников – нежелание ряда стран выделять конкретные силы и средства для осуществления операции. Основное бремя лежит на США, Великобритании, Канаде и Нидерландах. В связи с этим не раз звучало предложение возложить пропорциональную ответственность на все страны альянса при проведении операций, однако достичь консенсуса по этому вопросу не удалось.

В то же время военная операция в Афганистане перешла в такую фазу, которая, по мнению военных экспертов, требует существенного увеличения контингента для проведения широкомасштабного патрулирования. Но лишних войск у стран НАТО нет. Более того, Канада, осуществляющая основные действия в провинции Кандагар, пригрозила вывести свой контингент в составе 2500 солдат из этого наиболее проблемного региона. США пришлось предложить передислоцировать туда 1000 своих солдат, чтобы укрепить канадское присутствие и отсрочить вывод канадских войск. Президент Саркози в связи с возвращением Франции в военные структуры альянса пообещал выделить 700 военных для афганской операции.

Однако серьезно укрепить военную составляющую операции в Афганистане не получилось. Перед саммитом НАТО США призвали к выделению дополнительно 10 тыс. военных. Этот план удалось выполнить лишь на треть. Многие страны, в том числе Германия, отказались предоставить дополнительные силы.

В кулуарах саммита не раз звучала мысль о наличии целого комплекса других проблем, вызванных неспособностью альянса действовать в исламском мире. В Бухаресте была отмечена необходимость поиска новых союзников. Не случайно официальными гостями саммита стали президенты Узбекистана и Туркменистана.

Но наибольшую поддержку альянсу, по признанию многих дипломатов, находившихся на саммите, оказала Россия, разрешившая перевозить через свою территорию грузы невоенного характера. В условиях накопившихся расхождений между РФ и странами НАТО, подобный шаг России показался столь позитивным, что позволил говорить о грядущем потеплении российских отношений с Западом.

Помимо усиления военных аспектов операции на саммите было отмечено, что ключевые проблемы развития Афганистана зависят от успеха политико-экономической реконструкции страны, развития образования и здравоохранения, а также борьбы с наркотрафиком.

В качестве демонстраций усилий альянса в этом направлении саммит посетила группа студентов из Афганистана, а также была проведена видеоконференция с кабульским университетом. Первая леди, жена действующего президента США Лора Буш, сделала специальное выступление, посвященное проблеме образования в Афганистане. Среди отмеченных ею успехов – рост числа обучающихся в 6 раз (более 5 млн. человек), а также возрождение образования для женщин. Тем не менее социальное развитие страны сильно запаздывает. Афганские студенты среди основных проблем страны назвали неспособность НАТО реально побороть наркотрафик, а также консолидировать власть в стране. Что же касается образования, то, как отметили студенты, большинство средств тратится на оплату пребывающих в страну иностранных экспертов, вместо того чтобы подготавливать новых афганских специалистов в зарубежных вузах.

Перспективы урегулирования ситуации в Афганистане не стали более ясными после саммита. НАТО может начать думать о выводе войск лишь после 2010 года, если к тому времени при поддержке альянса будет создана боеспособная афганская армия численностью 80 000 человек. Это говорит о необходимости искать более смелые идеи для урегулирования данного конфликта. К примеру, помимо НАТО, России, улучшить ситуацию в стране можно было бы при помощи Китая и Индии, которые также не заинтересованы в полном провале натовской операции.

Результаты заседания Совета Россия–НАТО

Заседание Совета Россия–НАТО по программе должно было стать финальным мероприятием расширенной программы саммита. Судя по комментариям присутствовавших на закрытом заседании дипломатов, разговор между президентом РФ Владимиром Путиным и его 26 коллегами состоялся в предельно открытой и прагматичной атмосфере. Путин подал четкий сигнал о том, что конфронтация и враждебность – не самоцель усиливающейся России и Западу стоит серьезно подумать, прежде чем принять решение о сотрудничестве или конфронтации с Москвой. Отвечая на вопрос о том, как расширение альянса, который состоит из демократических государств, может угрожать безопасности России, президент РФ привел цитату Бисмарка: «В военном деле важны не намерения, а потенциалы».

Как отмечалось выше, основной договоренностью стала готовность России разрешить транзит невоенных грузов в Афганистан. Учитывая важность этого решения дипломаты в кулуарах саммита были преисполнены оптимизма. Хотя в неофициальных замечаниях генсек НАТО Яап де Хооп Схеффер отметил, что «альянс будет приветствовать любые другие формы содействия России для решения афганской проблемы». Так что в российском дипломатическом арсенале остается еще немало средств.

Чем же стал Бухарестский саммит для России?

Мэтью Каминский, обозреватель Wall Street Journal, считает саммит не лучшим примером американской дипломатии и назвал его победой Путина и материализацией страшного кошмара, в котором у России в конечном счете «появилось» право вето на действия НАТО. В этой связи уместно привести «шутку» Марта Лаара, бывшего премьер-министра Эстонии, которую не раз можно было услышать во время саммита: «В следующий раз, перед тем как применить статью 5 Вашингтонского договора (нападение на одного из членов альянса признается нападением на все страны-члены), должны ли мы заручиться поддержкой России?»

Освещавший саммит главный редактор Московского бюро Русской службы Би-би-си Константин Эггерт поделился с авторами своими наблюдениями. «То, что вопрос о предоставлении Грузии и Украине планов относительно членства в альянсе отложен, можно считать тактической победой Кремля. Однако, с другой стороны, заключительное коммюнике Совета НАТО прямо говорит о том, что эти две страны вступят в альянс. А это именно то, чего в стратегическом плане в Москве не хотят», – сказал Эггерт. По его словам, предоставление планов Киеву и Тбилиси в декабре, на министерском совещании альянса, выглядит вполне реально.

Тем не менее главным итогом саммита, на наш взгляд, является осознание политиками и дипломатами парадокса силы и попытка понять, как его преодолеть. Парадокс силы заключается в том, что страны НАТО, обладая колоссальными возможностями, не в состоянии самостоятельно, без сотрудничества с другими странами, включая Россию, решить ни одной крупной проблемы. Однако, поддаваясь на дипломатические игры членов альянса, лоббирующих расширение НАТО по политическим соображениям, Россия может не увидеть исторический шанс для кардинального изменения своих отношений с НАТО.

Катализатором сотрудничества являются транснациональные вызовы безопасности, такие как распространение ОМУ, терроризм, экология, энергетическая безопасность, киберпреступность. Эти проблемы невозможно решить в одиночку.

Бухарест–Москва