Достойный преемник проекта Евроконституции

Британский премьер Гордон Браун опоздал на саммит ЕС и подписал Лиссабонский договор последним, однако от его страны во многом зависит судьба этого документа.
Фото Reuters

Конец уходящего 2007 года оказался для Европейского cоюза богатым на события, пронизанные глубоким символическим смыслом: 21 декабря с вступлением девяти государств Центральной и Восточной Европы – Польши, Венгрии, Словении, Мальты, Латвии, Литвы, Эстонии, Чехии и Словакии – в Шенгенскую зону границы союзной Европы переместились в глубь континента; 13 декабря был подписан Лиссабонский договор, который ознаменовал собой преодоление кризиса самого масштабного расширения Евросоюза.

Какая судьба ждет Лиссабонский договор? Во избежание ратификационных трудностей европейские политики изначально позиционировали договор в качестве документа, который вносит поправки в предшествующие договоры, но не меняет их статуса. Таким образом «архитекторы» договора сумели освободить его от репутации «конституции», упростив задачу его принятия государствами-членами. Уже сегодня известно, что Лиссабонский договор не будет вынесен на народные референдумы, а процесс ратификации национальными парламентами, вероятно, пройдет спокойно и в разумных временных границах, поскольку интересы государств, которые пожелали воздержаться от участия в отдельных сферах интеграции, были учтены.

Так, Британия и Польша отдельным протоколом гарантировали право соблюдать положения Хартии фундаментальных прав ЕС лишь в той степени, в какой они отражены в национальном законодательстве. Обеспокоенные перспективой утраты суверенных полномочий поляки также добились легализации «компромисса Иоаннины», согласно которому меньшинство, представляющее 35% населения Евросоюза плюс еще одно государство, может заморозить принятие решения квалифицированным большинством и в дальнейшем блокировать пересмотр положений о квалифицированном большинстве.

Причина «договороспособности» европейских элит оставалась главной интригой на протяжении всего периода переговоров. С появлением лиссабонского текста все встало на место: хитрость заключалась в том, что им просто не пришлось ни о чем договариваться. Лиссабонский договор, по словам евродепутата от Великобритании Найджела Фараджа, «иначе напудрен, но идентичен по содержанию проекту конституции». Он, по существу, воспроизвел большинство положений Конституционного договора, относительно которых согласие было достигнуто уже давно. Но не обернется ли эта уловка неприятием или даже враждебностью простых европейцев к Брюсселю, который «продавил» договор вопреки народной воле? И означает ли это, что Европейский союз будет развиваться, следуя квазинациональному духу несостоявшейся Конституции?

В Европе и особенно в России утвердилось заблуждение, что французы отвергли Конституции потому, что не захотели отказываться от национального суверенитета. Но весной 2005 года около 60% французов считали Европейский союз наиболее эффективной формой защиты от глобализации с ее всепроникающим экономическим неолиберализмом и нестабильностью. Гражданская непокорность, продемонстрированная французами и голландцами на референдумах по Конституции, была спровоцирована внутренней политикой национальных лидеров, в частности действиями правительства Жан-Пьер Раффарена, который начал проводить крайне нужные и крайне же непопулярные реформы пенсионных режимов, образования и труда. Не случайно главным следствием французского «non» на референдуме стала крайне нелогичная с точки зрения внутренней политики отставка его правительства. Но отношение европейцев к ЕС, как свидетельствуют данные евробарометра, постепенно меняется к лучшему. Для этого существует несколько причин.

Во-первых, Евросоюз начал проводить более активную внешнюю политику. В июле Португалия с успехом провела первый саммит ЕС–Бразилия, а в декабре – саммит ЕС–Африка. По итогам встречи с африканскими лидерами был принят план действий, ориентированный на цели мира и развития. «Котировки» внешнеполитического компонента в общей политике ЕС постоянно повышаются: в недавно одобренном бюджете ЕС на 2008 год на 78% – со 160 до 285 млн. евро – будут увеличены расходы на общую внешнюю и оборонную политику, из них 70 млн. евро будет направлено на поддержание полицейской миссии в главной горячей точке Европы – в Косово. На этом фоне предусмотренные договором институциональные изменения, а именно создание Внешнеполитической службы и Европейского оборонного агентства находят необходимую поддержку в обществе.

Во-вторых, в последнее время Еврокомиссия обратила внимание на те насущные проблемы, которые более всего беспокоят европейцев. В числе этих проблем – миграция, изменение климата, энергосбережение. В сфере иммиграции Еврокомиссия выступила с предложениями по введению общеевропейских вида на жительство и разрешения на работу для высококвалифицированных кадров из третьих стран, так называемой голубой карты, а также унификации требований к соискателям вида на жительство и разрешения на работу из третьих стран. При этом характерно, что Еврокомиссия твердо придерживается рамок своих полномочий и воздерживается от предложений по гармонизации условий допуска трудовых мигрантов, которые остаются в ведении национальных государств. В ожидании решения Совета ЕС по этим вопросам Европарламент вдвое увеличил бюджет Европейского агентства по управлению внешними границами ЕС на 2008 год, который достиг 70 млн. евро.

Несмотря на сходство Лиссабонского договора с Конституцией для единой Европы, он не вызывает сегодня отрицательного отношения во многом благодаря «положительному» балансу деятельности Европейской комиссии в последние два года. К тому же в традиционной для европейской интеграции форме поправок к действующему договору (в данном случае Ниццкому) нововведения Лиссабонского договора кажутся не столь радикальными. Лиссабонский договор, как спешат успокоить граждан еврокомиссары, «остается международным договором, который должен быть принят и ратифицирован суверенными государствами-членами, согласившимися разделить часть своего суверенитета в рамках надгосударственного сотрудничества».

Неудивительно, что бывшая Конституция в приближении оказывается не такой уж «наднациональной». Многие ее положение ориентированы именно на прояснение ситуации в сфере разделения полномочий между различными уровнями власти и исключения ситуации, при который Суд ЕС «злоупотреблял», то есть расширительно трактовал принцип Kompetenz-Kompetenz, то есть считал себя вправе определять компетенцию европейских органов власти. Иными словами, договор нацелен на предотвращение размывания – случайного и преднамеренного – суверенитета государств.

Ключевым с этой точки зрения положением договора является статья 2 B, в которой четко определены и разграничены полномочия Еврокомиссии и национальных государств. Список исключительных «компетенций» ЕС кажется на удивление скромным: в него входят таможенный союз, конкуренция, монетарная политика, сохранение биологических ресурсов моря и общая торговая политика. Многие остальные сферы, в которых Евросоюз также проводит активную политику, входят в совместные полномочия ЕС и национальных государств.

Безусловно, судьба договора еще не решена. Пока его ратифицировала лишь одна страна, Венгрия. Однако сегодня, спустя два с половиной года после провала европейской Конституции, можно сказать, что Лиссабонский договор стал достойным преемником ее проекта хотя бы потому, что смог приспособить завышенные ожидания к реальности.