Старый добрый договор

Португальскому премьеру Жозе Сократишу (справа) удалось урегулировать конституционную проблему.
Фото Reuters

18–19 октября в Лиссабоне под председательством Португалии прошел неформальный саммит ЕС, на котором европейцы наконец смогли договориться о политическом будущем единой Европы. Наблюдателям, которые годами повторяли, что Европейский союз находится в беспросветном кризисе, и предрекали ему едва ли не скорый распад, придется искать признаки упадка в другом месте.

На обсуждение и голосование глав и правительств был вынесен документ под громоздким названием Договор о поправках к Договору о Европейском союзе и Договору об учреждении Европейского сообщества. За этим скучным именем был сокрыт трудный «реабилитационный» компромисс, дезавуирующий провал европейской Конституции на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году.

Как удалось договориться европейским элитам, если их народы отвергли конституционный договор? Проект текста договора пестрит обилием ссылок на договоренности 2004 года, когда, собственно, конституционный договор и был одобрен. Но формально новый базовый документ знаменует собой отказ от идеи объединения существующих договоров в единый текст под названием Конституция. Европейские юристы старательно воздерживались от употребления таких «слов-раздражителей», как конституция, европейские законы, президентство, социальная хартия. По сути, европейцы, отказавшись от громких заявлений и показушной демократии в виде народных референдумов, вернулись к старой доброй практике межправительственных соглашений, основанных на договоренностях между элитами. И облекли старое содержание, относительно которого элиты согласились уже давно, в новую форму.

Признаки компромисса пронизывают весь текст новых соглашений. К примеру, многолетние дискуссии светских правителей и отцов церкви, принять участие в которых успел даже наш Патриарх, завершились локальной победой последних – ибо впервые в тексте основополагающего договора ЕС появится указание на религиозную природу европейских ценностей. Правда, в одном синонимическом ряду с просвещением и культурой. В другом же споре – между социалистами и либералами – победа досталась первым, которые добились включения в перечень принципов ЕС социальной справедливости и равенство едва ли не всех со всеми.

Но на деле эффективность нового документа будет зависеть от другого – от того, сможет ли он обеспечить решение основных проблем Евросоюза и создать надежный фундамент для новых инициатив Евросоюза. Критики обычно основывают свой скептицизм на трех предположениях: об институциональной неуправляемости Европы 27-ми, слабости демократических институтов и отсутствии единой внешней и оборонной политики.

Осмелимся предположить, что обновленные договоры решают все эти проблемы.

Прежде всего договоры стали более четкими и последовательными. В Договоре о Европейском союзе появились две новые главы – положения о демократических принципах и положения об институтах. В институциональную структуру Евросоюза внесена ясность, и пусть она временная, до 2017 года, европейцы теперь могут спокойно жить и ждать, когда завершится переход на новую систему принятия решений. Через десять, а не семь (усилиями Польши) лет вступит в силу положение о двойном большинстве при принятии решений – по количеству членов и по численности населения. Сегодня заблокировать решение Совета может группа государств, представляющая 38% населения ЕС. С 2017 года «несогласные» должны будут обеспечить двойное большинство, то есть составлять 55% государств-членов и представлять 65% населения Евросоюза. Однако в трехлетний переходный период до 2017 года по просьбе любого члена ЕС может применяться прежняя система квалифицированного большинства. Как видно, опасения относительно того, что по мере роста вширь европейские элиты будут двигаться в направлении консенсусной модели принятия решений, не оправдались.

Но не пострадает ли от этих нововведений демократия, которую – во всяком случае в том, что касается дел единой Европы, – не жалуют даже европейские избиратели? С появлением государств-новичков демократия в Европе стала ассоциироваться со способностью отстоять максимальный суверенитет. Свой вклад внесли и поляки, и немцы. Непримиримые поляки добились легализации «компромисса Иоаннины», позволяющего большинству блокирующего меньшинства заморозить принятие решения на некоторый срок и навязать консенсус при пересмотре положений о квалифицированном большинстве. Немецкий «след» просматривается в параграфе 2 статьи 5, по которому Союз должен действовать только в пределах полномочий, доверенных ему государствами-членами, и только для достижения поставленных ими целей. Иными словами, «вольница», когда институты Европейского союза самостоятельно определяли границы своих полномочий, закончилась. Еще в 1993 году Конституционный суд в Карлсруэ постановил, что отменит любое последующее решение Совета и парламента, если оно будет принято в логике доктрины «расширенных полномочий», то есть если Евросоюз вторгнется своим решением в сферы, не входящие в сферу его компетенции. Кстати, совсем недавно процессом в Карлсруэ Евросоюзу пригрозили немецкие энергетики, оказавшиеся перед перспективой либерализации европейского энергетического рынка. Впрочем, демократия от этого не пострадает. Тем более что упрямые несогласные всегда могут выйти из ЕС – новая статья 35 Договора о Европейском союзе предусматривает крайне простую процедуру выхода из организации. Но вот для того, чтобы вернуться или вступить в ЕС, придется доказать приверженность не только принципам, но и ценностям Евросоюза, в число которых помимо прочих входят демократия и права меньшинств.

Сможет ли обновленная Европа пройти испытание общей внешней и оборонной политикой – такой остается главная интрига принятия новых договоров. Пока что риторика выглядит многообещающей. Прежде всего изменился сам язык, которым изложена глава об общей внешней и оборонной политике. Уточнились и заострились формулировки: вместо расплывчатых «принципов» и «общих ориентиров» появились «стратегические интересы» и «внешнеполитические цели». По-новому, более выраженно зазвучало оборонное измерение общей политики, которое в предыдущей версии договора выглядело весьма и весьма скромно. Но наиболее важные нововведения по традиции коснулись институтов – в помощь Высокому представителю Союза по внешней и оборонной политике (так в новой редакции звучит должность Хавьера Соланы) решено создать Внешнеполитическую службу и Европейское оборонное агентство. Первое будет сочетать в себе функции дипломатической службы и аппарата Высокого представителя; а вот функции второго несколько скромнее, чем это следует из названия: в основном оно будет заниматься гармонизацией требований, предъявляемых к боевой технике, планировать и координировать военные исследования.

В отличие от Конституции обновленные договоры вряд ли будут вынесены на национальные референдумы, а это означает, что уже через год они могут вступить в силу. Но уже 18 октября стало очевидно, что в состоянии «больного» наступил перелом, и выздоровление не за горами. Осталось дождаться, когда он окончательно встанет на ноги.