Бахтияр Тузмухамедов
Новые угрозы могут требовать новых ответов, которые способны вступить в конфликт с существующими правовыми режимами.
Фото Григория Тамбулова (НГ-фото).
Сто лет назад в эти дни близилась к завершению вторая Гаагская конференция мира, перед которой, как и перед ее предшественницей в 1899 г., ставились задачи гуманизации войны путем как разработки правил ее ведения, так и ограничения средств вооруженной борьбы. Отдельные договоры в этой области заключались и прежде. Иные, например, Соглашение об ограничении вооружений на североамериканских Великих озерах от 1817 г., остаются в силе и по сей день (занятный факт: после 11 сентября 2001 г. его пришлось изменить, чтобы усилить вооружение катеров озерной береговой охраны).
Гаагское наследие
Уникальность Гаагских конференций – в стремлении комплексно подойти к решению проблемы. Однако российский дипломат и профессор международного права Федор Мартенс, внесший выдающийся организационный и интеллектуальный вклад в обе конференции, утверждал: «Я никак не думаю, что какой-либо международной конференции удастся водворить вечный мир и привести к разоружению┘ Вопрос этот настолько серьезен и так мало разработан, что благоразумие требует отложить его разрешение до другого раза».
Хотя этот «другой раз» так толком и не случился, наследие Гаагских конференций материально и ощутимо. Женевский Протокол, касающийся запрещения применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств, 1925 г. – это договор, дополняющий Гаагские конвенции 1907 г. Принятие его было подстегнуто применением боевых отравляющих веществ в ходе Первой мировой войны. Развитием протокола являются Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1971 г. и Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Впечатляющие по замыслу договоры межвоенного периода об ограничении и сокращении военно-морских вооружений – это тоже следствие Второй Гаагской конференции, уделившей значительное внимание войне на море. Да, договоры были недолговечны и не достигли своих целей, однако при внимательном рассмотрении в их подходах к регулированию вооружений можно заметить сходство с теми, которые были характерны для договоров об ограничении и сокращении стратегических вооружений в 1970–1990-е годы прошлого века.
По сути дела, с Гаагских конференций ведет отсчет договорное разоружение, под которым понимаются меры по ограничению, сокращению, в редких случаях – даже ликвидации отдельных средств вооруженной борьбы, являющиеся результатом согласования в ходе переговоров и облеченные в форму юридически обязательных соглашений.
И все же кризис?
Почему же тогда приходится говорить о кризисе разоружения?
Прекратил существование Договор об ограничении систем противоракетной обороны. Не вступил в силу Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений. Договор об обычных вооруженных силах в Европе и Соглашение о его адаптации находятся в кризисе, и будущее их как минимум туманно. Конференция по разоружению – главный многосторонний орган по разработке конкретных мер в этой области, уже не первый год топчется на месте, погрязнув в процедурных дебатах.
Добавим к этому испытания на прочность, которым продолжает подвергаться режим Договора о нераспространении ядерного оружия и провал переговоров о протоколе, предусматривающем меры проверки соблюдения Конвенции о биологическом оружии. Сомнительны перспективы вступления в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Его не ратифицировал Китай, а США, подписавшие его, если сочтут необходимым произвести ядерные испытания для проверки надежности складированных боеприпасов или уточнения параметров новых, находящихся в стадии разработки, вполне могут отозвать свою подпись под ним, что допускается международным правом. В этом случае договор в своем нынешнем виде в силу вступить уже не сможет, а у России, его ратифицировавшей, появятся основания для отказа от участия в нем. В 2009 г. истекает срок действия российско-американского Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, который американская сторона не намерена продлевать, а в 2012 г. – Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов. Последний договор может прекратить свое действие даже раньше – если российская сторона использует право выхода из него при наступлении обстоятельств, указанных в федеральном законе о его ратификации, в частности в случае развертывания другой стороной системы противоракетной обороны. Наконец, стороннему наблюдателю трудно различить признаки каких-либо значимых переговоров об ограничении или сокращении вооружений.
Таким образом, налицо затруднения в функционировании одних договоров, эрозия или разрушение других, включая надвигающийся договорный вакуум в сфере стратегических вооружений, невозможность введения в действие третьих, уже согласованных, режимов, а также частичный паралич переговорных механизмов.
Новые измерения нераспространения
Как можно было бы вывести из состояния стагнации процессы выработки новых договорных норм в сфере разоружения и практики их применения?
В период холодной войны договоры об ограничении вооружений преследовали цели обеспечения стабильности системы сдерживания и недопущения распространения оружия массового уничтожения. Первая цель была достигнута, успехи же на втором направлении были не очень впечатляющими. Уже тогда подтвержденным обладателем ядерного оружия стала Южная Африка, а накопленные знания и промышленный потенциал позволили Индии и Пакистану обзавестись собственным ядерным оружием вскоре после окончания холодной войны. Воздержимся сейчас от рассуждений на тему о ядерных возможностях Израиля и Ирана или о том, что же в действительности взорвала Северная Корея в октябре прошлого года.
Ныне стабильность системы сдерживания приобретает выраженное региональное измерение и во многом зависит, к примеру, от отношений обладающих ракетно-ядерным оружием Индии и Пакистана, не участвующих в Договоре о нераспространении ядерного оружия. Впрочем, отрадно, что эти два государства демонстрируют благоразумие, воплощенное в договорную форму. В 1999 г., вскоре после проведенных ими ядерных испытаний, они согласились уведомлять друг друга о пусках ракет и объявили мораторий на ядерные взрывы. Однако нет гарантии, что предусматривающий эти меры двусторонний Меморандум устоит в случае неблагоприятной смены власти в Пакистане.
Режим, установленный Договором о нераспространении ядерного оружия, подвергается серьезным испытаниям, хотя здесь были достигнуты некоторые успехи, пусть и помимо механизмов, образованным договором. Южная Африка добровольно отказалась от ядерного оружия и ликвидировала его запасы, Аргентину, Бразилию и Ливию удалось убедить прекратить свои ядерные программы.
В этой связи можно было бы поразмышлять над тем, достижимы ли цели нераспространения вне рамок договора и в то же время в дополнение к нему. Например, можно вспомнить о том, что запрет на обладание ядерным оружием, как и другими средствами массового уничтожения, действующий в отношении Болгарии, Венгрии, Италии и Финляндии, был предусмотрен еще мирными договорами 1947 г., Австрии – Государственным договором 1955 г., Германии – Договором об окончательном урегулировании 1990 г. Целям нераспространения служат недоговорные режимы, такие как Режим контроля за ракетными технологиями, Инициатива по безопасности в области распространения (ИБОР) и другие. Предложения о преобразовании их в договорные режимы выдвигались неоднократно, и в ожидании их осуществления можно было подумать о вспомогательных мерах – подобных усилившим ИБОР Протоколам 2005 г. к Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г.
Обострение проблемы нераспространения связано не только и даже не столько с увеличением числа государств, близких к обладанию ядерным оружием, сколько с опасностью попадания оружия массового уничтожения в распоряжение так называемых негосударственных субъектов, прежде всего трансграничных террористических сетей. Весьма ответственные эксперты просчитывают уже не вероятность, а последствия одиночного подрыва ядерного боеприпаса в каком-либо из мировых мегаполисов. Помимо обеспечения устойчивого муниципального и национального управления и быстрого реагирования сил гражданской обороны перед государством, ставшим жертвой такого террористического нападения, встанет вопрос применения ответных мер. Наиболее очевидным объектом таких мер будет террористическая организация, осуществившая нападение. Однако даже самая мощная террористическая организация едва ли сможет самостоятельно и незаметно изготовить ядерный боезаряд без помощи, попустительства или халатности обладающего соответствующими технологиями и арсеналом государства. Если по продуктам взрыва, сохранившимся элементам боеприпаса удастся выявить такое государство, не возникнет ли у жертвы нападения неодолимое желание нанести удар в порядке отсроченной самообороны?
Возможно, в МАГАТЭ следует создать банк данных и образцов расщепляющихся материалов, уже готовых для использования в оружейных целях или годящихся для этого после относительно несложной и скорой переработки. Наверняка существуют технологии маркировки этих материалов. В сочетании с разработкой методик выявления источника материала по результатам анализа продуктов взрыва эти меры могли бы иметь определенный дисциплинирующий эффект. Кроме того, составной частью предлагаемого режима было бы соглашение о проявлении сдержанности со стороны государства, ставшего объектом такого террористического акта, и воздержания от применения вооруженной силы впредь до выяснения всех обстоятельств.
Такие идеи опираются на некоторые достижения прошлых лет. Заключая в 1971 г. Соглашение о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны, СССР и США, дабы избежать тотального ядерного конфликта, согласились воздержаться от нанесения ответного удара в случае изолированного подрыва ядерного боеприпаса на своих территориях, если тот стал следствием несанкционированного или случайного применения.
Доверие к партнеру
Новые вызовы и угрозы могут требовать новых ответов, которые способны вступить в конфликт с существующими правовыми режимами. Предположим, Вашингтон вдруг получил надежную информацию о том, что в горном районе Афганистана, Ирака или Пакистана находится Усама бен Ладен со всем своим штабом или караван с комплектом ядерного взрывного устройства, готового для переправки в США. Или президенту России докладывают о движении группы террористов с колоссальным грузом гептила в труднодоступном районе Северного Кавказа. Предположим далее, что в распоряжении обоих президентов имеются стратегические подводные лодки, соответственно, в Индийском океане и Баренцевом море, на которых из шестнадцати ракет две-три имеют не ядерные, а высокоточные обычные боеголовки. Оба президента санкционируют пуски ракет в обычном снаряжении, американская ракета, которую тут же засекает и классифицирует РЛС в Габале, летит в сторону России, российская – в направлении американского союзника по НАТО или стран, где в больших количествах присутствуют американские войска, и на виду у перспективной американской системы ПРО в Европе. Необходимость сохранения строжайшей тайны и крайне ограниченное время на принятие решения не позволяют выполнить предусмотренное российско-американскими договорами требование об уведомлении не менее чем за двадцать четыре часа о всяких пусках стратегических ракет. В отсутствие такого уведомления противная сторона вправе дать собственную оценку зарегистрированному ею явлению и в одностороннем порядке выбирать вариант ответных действий.
Для урегулирования подобных ситуаций России и США на основе уже накопленного договорного опыта, прежде всего Соглашения о мерах по уменьшению ядерной войны 1971 г. и Соглашения об уведомлениях о пусках ракет 1988 г., желательно либо модифицировать существующие соглашения, либо разработать новые, применив как немалое воображение, так и невиданное доверие к партнеру. Придется поискать и новые формы использования существующих линий прямой связи между руководителями двух государств.
Противодействие терроризму
Те же новые вызовы и угрозы диктуют необходимость пересмотра некоторых норм, лежащих на стыке права разоружения и международного гуманитарного права. Например, угроза терроризма на воздушном транспорте вынуждает по-новому посмотреть на международно-правовой запрет применения мягких пуль. Обладая высоким останавливающим эффектом, они могут поразить террориста, но не повредят обшивку самолета, а значит, не произойдет скоротечной и катастрофической разгерметизации салона.
Полностью не регулируемым объектом являются так называемые несмертельные вооружения, то есть средства, выводящие из строя вооружения и технику, но не причиняющие людям травм, не совместимых с жизнью. Возможно, по этим направлениям можно было бы совершенствовать Конвенцию о запрещении или ограничении применения конкретных видов оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г.
Побольше воображения!
Перечень существующих и перспективных предметов регулирования приведенными в этой статье далеко не исчерпывается, а некоторые из них могут показаться плодом воображения автора. Однако очевидно, что международное право не выполнит своей регулирующей и стабилизирующей роли, если, как это зачастую случалось, будет реагировать на явления, а не предвосхищать их.
В свое время Гаагские конференции дали толчок развитию норм права разоружения и международного гуманитарного права. Эти ветви впоследствии разошлись, хотя по мере своего развития порой соприкасались. Ныне существует насущная потребность в более тесном сопряжении и увязывании норм, регулирующих ограничение вооружений и сопутствующие им меры доверия, с нормами международного гуманитарного права, а также с нормами, регламентирующими контртеррористическую деятельность.
