Юлия Петровская
Сербы все еще уповают на помощь Москвы.
Фото Reuters
Уже в этом году в Европе появится новое государство – Косово. С учетом военно-политической обстановки, сложившейся вокруг Сербии по итогам войны 1999 года, а также с учетом системы, созданной в мятежном крае силами международного присутствия, иного реалистичного варианта решения косовской проблемы не просматривается. Косово будет государством в международно признанных границах, соответствующих нынешним административным границам. По крайней мере на первом этапе это будет государство с ограниченным суверенитетом. Его основными спонсорами станут США и Европейский союз.
Псевдобоснийский вариант
В мире существует немало государств с ограниченным суверенитетом (ограниченные полномочия, дающие право на ограниченную власть). Из конфликтных или постконфликтных стран это Ирак, Афганистан и Босния и Герцеговина. Именно боснийский вариант будет взят за основу в Косово.
В течение ряда лет, Косово будет находиться под международным военным и гражданским контролем (НАТО, Евросоюз, ОБСЕ). Такой вариант отнюдь не исключает право заключать международные соглашения и вступать в международные организации, равно как и иметь собственную Конституцию, судебную систему, силовые структуры, различные органы власти.
Ограничения будут касаться прежде всего оборонной политики и силовых структур. Особое значение приобретает внешний контроль за соблюдением прав нацменьшинств, поскольку с учетом постконфликтных реалий албанские власти Косово не в состоянии их гарантировать.
Международный механизм контроля будет во многом скопирован с боснийского. В БиГ, в соответствии с Дейтонским мирным соглашением 1995 года, действует аппарат Высокого представителя (OHR), являющийся высшей инстанцией и, по сути, проводящий политику основных держав, задействованных в урегулировании. К этим странам относятся Канада, Евросоюз, Франция, Германия, Италия, Япония, Россия, Великобритания, США, Турция, представляющая одновременно Организацию Исламская Конференция, а также два государства-наблюдателя Голландия и Испания. Впрочем, список стран, реально влияющих на ситуацию, значительно короче: США, Великобритания, Германия, Турция.
Высокий представитель олицетворяет и законодательную, и исполнительную власть. Так называемые дополнительные «боннские полномочия», которые были приданы OHR в 1997 году (что изначально не предусмотрено ни Дейтоном, ни резолюциями СБ ООН), можно считать чрезвычайными. Условия использования этих полномочий, не ограниченных по времени, четко не прописаны. Если говорить коротко, Высокий представитель может принять любое решение, в том числе уволить законно избранного президента (что уже происходило неоднократно). Сегодня Высокий представитель в Боснии одновременно является и спецпредставителем Евросоюза. Эти функции исполняет Кристиан Шварц-Шиллинг (Германия).
Судебная система в БиГ формально является независимой, однако на ее вершине находятся американцы и англичане.
За поддержание безопасности в стране ныне несут ответственность миротворческие силы под командованием Евросоюза. Это контингент в несколько тысяч солдат, костяк которого составляют силы НАТО. Напомним, что в первые послевоенные годы международные силы под командованием НАТО превышали 60 тысяч человек.
De jure or de facto
Основными международными документами, регулирующими ситуацию в Косово, являются резолюция СБ ООН 12 44 от 10 июня 1999 года и кумановское Военно-техническое соглашение. Именно эти документы заложили основу для утраты Сербией суверенитета над Косово: Белград свернул свое военное и иное присутствие в крае, передал все полномочия временной администрации ООН и натовскому командованию сил КФОР. На бумаге предусмотрена лишь теоретическая возможность частичного возвращения суверенитета, в чем, очевидно, изначально отдавали себе отчет как власти Сербии, так и страны – члены СБ ООН, включая Россию.
Например, в резолюции 1244 сказано, что впоследствии «согласованному числу югославского и сербского военного и полицейского персонала (сотни, но не тысячи человек!) будет разрешено вернуться» в Косово для разминирования, охраны сербских святынь и несения службы на ключевых погранзаставах. Однако разрешение на такое возвращение может дать только командование КФОР, основываясь на собственном восприятии ситуации в сфере безопасности. При этом нет документов, обязывающих командование КФОР дать такое разрешение. Кроме того, возвращение сотен военнослужащих для выполнения сложных задач на весьма протяженной территории представляется бессмысленным, иными словами, в резолюцию СБ ООН был внесен заведомо нереализуемый пункт.
В Конституции Сербии сказано, что Косово является неотъемлемой частью страны. В реальности же Белград не имеет там никаких рычагов. За последние семь с половиной лет Косово превратилось в абсолютно независимое от Белграда образование.
Там созданы новые властные структуры: парламент, правительство и президент избраны в соответствии с предписаниями администрации ООН. Ведется самостоятельная экономическая политика; осуществлена приватизация; в качестве платежного средства вместо сербского динара используются мировые валюты. Таможенные, налоговые и иные сборы оседают в бюджете, который также формируется без какого бы то ни было влияния Белграда. В Косово имеется подобие армии – Корпус защиты. Есть и своя полиция. Границы, включая административную границу с Сербией, охраняются силами КФОР. Воздушное пространство над Косово (а также 25 км в глубь Сербии) контролируется НАТО.
Сама резолюция СБ ООН 1244 устарела в одном из ключевых своих пунктов – где говорится о ⌠приверженности суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославия■ (о сербском суверенитете нет ни слова). СРЮ впоследствии была преобразована в госсообщество Сербии и Черногории, а затем Черногория объявила о своей независимости, что автоматически привело и к независимости Сербии. Несмотря на то что Сербия является единственной правопреемницей СРЮ и госсообщества, с формальной точки зрения Белград унаследовал лишь проблему определения окончательного статуса Косово, но не само Косово.
План Ахтисаари
Предложения спецпредставителя ООН Мартти Ахтисаари по урегулированию окончательного статуса Косово - основной документ, на базе которого мировое сообщество пытается выработать решение. Эти предложения, переданные в начале года Белграду, Приштине, Контактной группе (Россия, США, Великобритания, Франция, Германия, Италия) и генсеку ООН, закладывают основу для независимости края. План поддержан ключевыми западными государствами, задействованными в урегулировании, прежде всего США.
Ахтисаари предлагает наделить Косово многими атрибутами государственности и предоставить ему ограниченный суверенитет под международным контролем. План пронизан положениями, направленными на защиту нацменьшинств края, охрану культурных и религиозных ценностей. Он предусматривает широкие права для косовских сербов. В частности, в предложениях о децентрализации власти говорится, что общины косовских сербов должны иметь широкие возможности в решении своих проблем, в том числе и финансовых. Они должны иметь право получать финансовые средства от Сербии и вступать в приграничное сотрудничество с сербскими институтами. В плане речь идет о создании в Косово шести сербских муниципалитетов.
Ахтисаари предлагает на переходный период в 12 месяцев продлить мандат Миссии ООН в Косово и обеспечить там более долгосрочное международное гражданское и военное присутствие. Предлагается направить в Косово Специального гражданского представителя Евросоюза, Европейскую миссию по вопросам обороны и безопасности. Они будут призваны помочь жителям края с обеспечением правопорядка и утверждением верховенства права (чем не боснийский вариант?). Кроме того, в крае будут войска НАТО. Планируется широкое присутствие представителей ОБСЕ.
На данном этапе заинтересованные стороны могут внести свои предложения и поправки. Окончательный вариант плана предполагается передать в СБ ООН к концу марта.
Позиция Москвы
Россия не высказывает официальной поддержки плану Ахтисаари, но и не отвергает его. Москва подчеркивает необходимость терпеливого поиска компромиссной развязки на базе резолюции 1244 СБ ООН без искусственных временных рамок и при уважении сербских внутриполитических реалий. Одновременно Россия заявляет о «многовариантности» решения проблемы, а значит, не исключает и независимость Косово.
Нельзя однозначно утверждать, что Россия выступает с принципиальных позиций, намекая на использовании в СБ ООН права вето, если предложенное решение не будет устраивать одновременно сербов и косовских албанцев. В Москве понимают, что компромисс на переговорах с участием Белграда и Приштины не просматривается. В этой ситуации решение может быть только навязанным. Действия Москвы в СБ ООН будут зависеть прежде всего от договоренностей с США, причем по вопросам, необязательно связанным с косовской проблемой.
Потенциальное российское вето не стало бы существенным препятствием для независимости Косово. США и ряд западных стран считают независимость наиболее предпочтительным вариантом и готовы пойти на признание нового государства и без предварительного решения в СБ ООН. Очевидно, что впоследствии все равно пришлось бы вернуться в Совбез. Такой сценарий не прибавляет авторитета ключевому органу, стоящему на страже мира и безопасности, но он уже был опробован в целом ряде кризисов. Та же резолюция 1244 родилась из фактического положения, сложившегося вокруг Косово после натовских бомбардировок 1999 года, ставших в свою очередь ответом на военную операцию сербских сил в мятежном крае.
Ресурс образования новых государств не исчерпан
Бахтияр Тузмухамедов, профессор международного права
С правовой точки зрения в случае с Косово мы наблюдаем столкновение двух принципов международного права – территориальной целостности и права наций и народов на самоопределение. В Хельсинкском заключительном акте 1975 года была предпринята попытка установить баланс между территориальной целостностью и самоопределением. По сути отделение и образование собственного государства предполагалось как крайняя форма реализации принципа самоопределения.
Со времен СБСЕ, когда было заявлено, что все государства будут уважать принцип территориальной целостности, уже неоднократно происходили отклонения от этого принципа. ЧССР, СССР распались – практически мирно. СФРЮ распалась кроваво. Таким образом, налицо эрозия принципа территориальной целостности и принципа самоопределения или права народов распоряжаться своей судьбой в мирном варианте. Последствия скороспелого признания государств, которые реализуют свое право на самоопределение в ущерб территориальной целостности федеративного государства, тоже налицо.
Решение по Косово будет приниматься не исходя из строгих постулатов международного права (в конце концов применение международного права – это часто результат одностороннего толкования этого права). Решение будет приниматься на основании процедурных норм международного права, но исходя из политической целесообразности. Говорить о косовском прецеденте не вполне корректно. Всякое государство, как и процесс его образования, уникально. При этом мы можем найти аналогичные нынешней косовской ситуации признаки в предыстории образования государства Израиль или Восточного Тимора. С другой стороны, есть государства, которые деградировали, в результате чего появилась нужда во внешней администрации, например, Гаити.
Ресурс образования новых государств далеко не исчерпан. Как относительно позитивный сценарий – это завершение процесса деколонизации. Негативный сценарий – это дальнейший распад федераций. Предохранительные средства в последнем случае следует искать не только в международном, но и в национальном праве. Чтобы федерация имела лучшую управляемость, а значит и устойчивость, ее составные части следует наделять большими полномочиями.
Фото Reuters
Дарья Гармоненко