Аждар Куртов Предстоящий юбилейный саммит СНГ в Минске не может не затронуть тему реформирования этой организации. Чтобы понять, можно ли хотя бы спустя 15 лет после создания этой организации вдохнуть жизнь в СНГ с помощью неких реформ, необходимо разобраться в его особенностях как международно-правовой структуры. Именно в формальной основе заложены те противоречия, которые не дают эффективно развиваться этой организации и которые пытаются преодолеть с помощью реформ.
СНГ с юридической точки зрения представляет собой феномен, который по многим параметрам трудно подогнать под общепринятые. В любом случае с правовой точки зрения учредительными документами СНГ выступают три документа: соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., протокол к нему от 21 декабря 1991 г. и Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г.
Относительно будущих структур Содружества в соглашении говорилось очень скупо и декларативно. В одной из статей лишь перечислены сферы совместной деятельности государств-подписантов, которые должны были реализовываться на равноправной основе через общие координирующие институты СНГ. Такими сферами были обозначены: координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности; вопросы миграционной политики; борьба с организованной преступностью. О том, что собой должны представлять эти координирующие органы, не было сказано ни слова, указывалось только их официальное место пребывания – Минск.
Отдельная статья декларирует обязательства по признанию и уважению территориальной целостности сторон и неприкосновенности границ в рамках Содружества, гарантируя при этом открытость границ и свободу передвижения граждан. Одновременно соглашение фиксировало, что стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса безъядерной зоны и нейтрального государства; общее военно-стратегическое пространство должно оставаться под объединенным командованием, включая единый контроль над ядерным оружием.
Стоит отметить, что и при самом возникновении Содружества, и в дальнейшем среди государств-участников не было полного взаимопонимания по целому ряду принципиальных вопросов. В результате правовая сторона СНГ оказалась в огромной зависимости от меняющейся политической конъюнктуры, принимаемые в рамках Содружества документы носили преимущественно декларативный характер, создаваемые многочисленные структуры оказывались неработоспособными, а сам механизм СНГ стал нагромождением различных органов, деятельность которых не приносила положительного результата.
Хотя с правовой точки зрения юридическая основа существования и деятельности СНГ разработана, она имеет ряд фундаментальных пороков и нерешенных проблем, сдерживающих прогрессивное развитие СНГ как интеграционной организации, а не просто организации сотрудничества. Настороженное отношение постсоветских стран к приданию органам Содружества наднациональных функций привело к тому, что не были созданы даже такие механизмы исполнения принятых решений, которые вполне возможны на межгосударственной основе и не требовали выхода на наднациональный уровень. В результате Содружество представляет собой структуру с малообязывающим характером связей, где отсутствует сколько-нибудь эффективная система ответственности за выполнение принятых обязательств. Более половины участников СНГ не присоединились к огромному числу договоров и соглашений. И десять лет назад, и сегодня эксперты констатируют: в Содружестве исполняется не более 10% подписанных обязательств.
Продуктивное развитие СНГ как международной организации сотрудничества напрямую связано с необходимостью пересмотра существующего механизма реализации решений уставных органов СНГ. Пока государства – участники СНГ пользуются возможностью выборочно относиться к взятым на себя обязательствам, механизм многостороннего сотрудничества Содружества не работает в полную силу. Более того, некоторые открыто заявляют о своей незаинтересованности в продолжении работы органов СНГ. Если раньше подобным поведением отличалось лишь руководство Туркмении и Грузии, то теперь к ним добавились Молдавия и Украина.
Во многом это закономерный итог бюрократической работы органов СНГ, фальшивой риторики постсоветских политиков, которые в начале 90-х заявляли о блестящих перспективах СНГ как интеграционного объединения нового типа, а затем постепенно смещали акценты. Чтобы оправдать свое бездействие и явные провалы в интеграционной политике, дипломаты сначала выдвинули теорию разноскоростной и разноуровневой интеграции, которая по сути размывала конкретные и четкие интеграционные механизмы и планы. Затем в ход пошли сентенции о том, что на СНГ якобы возлагались неоправданно высокие надежды, а на самом деле, мол, надо учиться у интеграционной модели ЕС, где объединительные процессы заняли несколько десятилетий.
Наконец, в последние годы из лексикона дипломатов полностью исчезло определение СНГ как интеграционной организации, в официальных документах говорится только о сотрудничестве этих государств. На последнем саммите в Москве, например, акцентировали внимание на необходимости решать проблемы миграции, борьбы с терроризмом, развивать гуманитарную сферу сотрудничества. Перед нами очевидная девальвация даже того круга межгосударственных связей, которые были очерчены в качестве обязательных в учредительных актах СНГ.
Причем с формально-правовой точки зрения органы СНГ не так уж сильно отличаются от своих аналогов в современном мире. Впрочем, проблема лежит не столько в организационной, сколько в политической области: в отсутствии необходимой воли у нынешних глав государств – членов СНГ объединять свои усилия с Россией.
Дарья Гармоненко