Юлия Петровская
Сергей Лавров готовится к первому председательству в Совете Европы.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
Страсбург вполне мог бы претендовать на роль центра Европы. Столица французского Эльзаса – уникальная точка пересечения культур и языков – вот уже более полувека является местом встречи правозащитников и политиков десятков стран мира.
Фахверковые дома с цветочными горшками на окнах сумели ужиться с современным дипломатическим кварталом в стиле hi-tech. Именно здесь расположились несколько всемирно известных стеклянных зданий – Дворец Европы, в котором работает Совет Европы, – старейшая на континенте международная политическая организация, а также Европейский парламент и Европейский суд по правам человека.
Страсбург означает «Город дорог». России путь сюда долгое время был заказан. Но десять лет назад она все-таки сумела нарушить размеренный образ жизни дипломатического квартала, став членом Совета Европы.
Сколько стоит европейская перспектива
90-е годы открыли перед бывшим соцлагерем европейскую перспективу. Вступление в СЕ означало первый шаг на пути в сообщество европейских наций. Россия никак не поспевала за своими бывшими сателлитами. Большинство из них вступили в СЕ к 1993 году и уже из Страсбурга наблюдали за расстрелом парламента в Москве и началом чеченской кампании.
Для Бориса Ельцина – несмотря на российские «особенности» перехода к демократии – членство в Совете Европы было одним из главных приоритетов (как и вступление во все политические организации западного толка). Заручившись поддержкой своих главных визави, Ельцин добился искомого в феврале 1996 года. Этому не помешала чеченская война. В качестве жеста доброй воли Москва взяла на себя «дополнительные обязательства». Правда, не в сфере прав человека, а лишь по части финансирования организации.
Москва платит около 25 млн. из 190 млн. евро, которым равен ежегодный бюджет Совета Европы. Эти деньги неожиданно превратились в камень преткновения в отношениях со Страсбургом. В какой-то момент в Москве поняли, что финансовый рычаг можно использовать в борьбе с критиками внутренней и внешней политики страны. Представители РФ регулярно угрожают перейти в разряд обычных плательщиков. А это, как признают чиновники в Страсбурге, оказалось бы существенным ударом по бюджету, поскольку организация лишилась бы десятка миллионов евро в год.
Впрочем, финансовый спор возник не сразу. Вначале было слово. А именно – Россия обязалась соблюдать права человека.
Что получили рядовые граждане
Вступление России в СЕ, похоже, стало крупным событием лишь для политической элиты и СМИ. Большинство граждан эту новость, мягко говоря, недопоняли. Газеты пестрели публикациями, в которых простым людям разъяснялись преимущества от членства в Совете Европы.
А их можно свести к нескольким конкретным пунктам:
– введение моратория на смертную казнь с последующей ее отменой;
– принятие закона об альтернативной гражданской службе;
– увеличение расходов на содержание каждого осужденного до 10 долларов в день;
– возможность обращения в Европейский суд по правам человека, окончательное решение которого обязательно к выполнению и обжалованию не подлежит. (К признанию юрисдикции этого суда обязывает Европейская конвенция по правам человека, которую Россия ратифицировала позднее, в 1998 году.)
В 1996 году Россия находилась на третьем месте в мире по числу казней: выстрелом в затылок были убиты 140 человек. Введение моратория, таким образом, действительно следовало отнести к событиям исторического масштаба. Но, как показала дальнейшая история, власти тем и ограничились: невозможность законодательной отмены «вышки» они объясняют непопулярностью этой меры.
Таким образом, одно из главных обязательств осталось невыполненным. Россия является единственной из 46 стран Совета Европы, не отменившей смертную казнь.
За истекшие десять лет принято немало законов, призванных приблизить нашу страну к европейскому уровню. Среди них и закон об альтернативной гражданской службе. Однако правозащитники оценивают его как драконовский. По сути, этот закон не работает. При ежегодном призыве на действительную военную службу в 300 тыс. человек на альтернативную службу соглашаются не более 200. В других странах этот показатель значительно выше.
Что касается Европейского суда по правам человека, то граждане РФ в прямом смысле слова завалили его жалобами, едва не парализовав работу судей.
У нас любят жаловаться, а пуще всего – на невыплату пенсий и пособий, отказ в компенсации денежных вкладов; отсутствие объективных средств в правовой защите; неисполнение судебных решений; неудовлетворительные условия содержания в местах лишения свободы. Подавляющее большинство жалоб в Страсбурге признается неприемлемым. Однако иным заявителям везет, и власти вынуждены им выплачивать круглые суммы.
Например, 26 января с.г. Европейский суд постановил, что Россия должна выплатить 250 тысяч евро жителю Нижнего Новгорода Алексею Михееву. В 1998 году этот бывший сотрудник ГИБДД был арестован по подозрению в изнасиловании и убийстве женщины. Впоследствии выяснилось, что к убийству он не причастен, более того – убийства не было. На допросах в милиции Михеева пытали. Выбросившись из окна, он сломал позвоночник и остался инвалидом.
Эксперты отмечают, что Россия «творчески» подходит к исполнению решений Страсбургского суда: власти платят огромные компенсации, но при этом почти ничего не делают для изменения самой системы. Иными словами, откупаться от пострадавших предпочтительнее.
Между тем решения, вынесенные Европейским судом, обязывают государства-ответчики «принимать все необходимые меры по восстановлению прав заявителей и предупреждению аналогичных нарушений в будущем».
Хуже суда
Хуже Страсбургского суда для российской власти может быть только Парламентская ассамблея Совета Европы. Именно здесь звучит основная критика в адрес Москвы, доступная ушам всех желающих. Ведь в отличие от заседаний Комитета министров слушания в ПАСЕ, на которые четыре раза в год съезжаются парламентарии из 46 стран, являются открытыми.
Парламентская ассамблея более других органов Совета Европы чувствительна к правам человека. За годы членства России в СЕ здесь приняты сотни резолюций и заслушаны десятки докладов, в которых содержатся жесткие оценки действий властей в Чечне (в ходе второй чеченской кампании нас даже пытались лишить голоса в ПАСЕ), а также критика положения дел в СМИ, в армии, судебной системе, тюрьмах... Не остались незамеченными укрепление вертикали власти, дело ЮКОСа, события в Благовещенске и энергетический конфликт с Украиной.
Чем не темы для международной политической организации? А ведь до вступления России в Совет Европы Парламентская ассамблея была готова обсуждать даже метеоритную угрозу.
На «российском произволе» сумели сделать себе имена такие деятели, как лорд Джадд. По крайней мере в нашей стране его имя уже стало нарицательным. Наверняка многие удивились бы, узнав, что он давно не является докладчиком по Чечне.
Российская делегация, как правило, оказывается в центре внимания в ПАСЕ. Что ж, наша страна остается главным поставщиком горячих тем. Наши депутаты бьются за каждую поправку к посвященным России резолюциям, а таковых на каждой сессии бывает сразу несколько.
Порой создается впечатление, что Совет Европы зациклился на России. Представители Москвы охотно подпитывают подобное представление, активизируя борьбу с «антироссийским лобби». Вбрасывание информации о предстоящем сокращении доли РФ в бюджете организации – пример такой борьбы.
На антироссийские выпады здесь реагируют упреками в двойных стандартах, обвинениями в однобокой оценке ситуации в Чечне, недостаточном внимании к правам русскоязычных в странах Балтии и т.п.
Генеральный секретарь Совета Европы Терри Дэвис (Великобритания) не считает, что организация заражена русофобией. Во всяком случае, Дэвиса никак не отнесешь к русофобам: «Я категорически против дискриминации России. Еще задолго до своего избрания, десять лет назад, я был одним из тех, кто говорил, что РФ следовало разрешить вступить в Совет Европы, – говорит он в интервью «НГ». – Я критиковал дискриминацию русскоговорящих вне России и настаивал на том, что к русским надо относиться, как и к любому народу другой страны».
Терри Дэвис отмечает при этом, что на Москву по-прежнему будет оказываться давление в связи с рядом решений, принятых Европейским судом по правам человека, упразднением смертной казни и т.п. «Я неоднократно критиковал российскую политику в Закавказье и Приднестровье. Меня не устраивает, как Россия расследует нарушения в Чечне. Меня беспокоят проволочки с выполнением решений Европейского суда по правам человека. Я критикую Россию так же, как я критикую Великобританию, Германию или Францию, когда считаю это оправданным», – заявил генсек.
Как бы там ни было, за эти десять лет отношения между Москвой и Советом Европы значительно улучшились. «Это вполне естественно, ведь мы лучше узнали друг друга», – говорит Дэвис.
Страсти вокруг России зачастую затмевают критику, звучащую в организации в отношении других государств. Нашей общественности едва ли известно, что на этой неделе, к примеру, появится свежий доклад о положении во французских тюрьмах, которые комиссар СЕ по правам человека Альваро Хиль-Роблес сравнил с молдавскими. Зато в Париже это известие наделало немало шума. Наблюдатели гадают, как этот доклад повлияет на позиции главы МВД Николя Саркози, который рвется в президенты.
В тени правозащитной тематики нередко остаются и дискуссии об актуальных международных проблемах. Сейчас, например, это карикатурный конфликт, охвативший уже добрую часть мира.
При этом у Совета Европы немало работы, вообще никак не связанной с демократией и правами человека. Об исследованиях Совета Европы в сфере фармацевтики или его кулинарных рецептах мало кто слышал даже из политиков-завсегдатаев Страсбурга, не говоря уже о простых людях.
Удачный проект
Спустя десять лет после вступления в Совет Европы никто из серьезных политиков или экспертов не ставит под сомнение правильность выбора Москвы.
Глава комитета Госдумы по международной делегации и руководитель делегации РФ в ПАСЕ Константин Косачев говорит в интервью «НГ»: «Даже если для кого-то вступление было политическим проектом, связанным, например, с выборами президента в 1996 году, этот проект состоялся стратегически и оказался полезным самой России, сделавшей выбор в пользу европейских ценностей».
Между тем, по оценке Косачева, это десятилетие не оказалось для нас эффективным на все сто процентов: «С одной стороны, мы не до конца поняли механизмы, которые существуют внутри Совета Европы, а значит, не смогли в полном объеме воспользоваться преимуществами, которые дает членство в этой организации. С другой стороны, для многих Россия оказалась искомой соломинкой, которую можно было использовать для того, чтобы оправдать существование Совета Европы как панъевропейской правозащитной организации».
Преимущества, которые получили граждане России от членства в СЕ, Косачев выстроил в такой последовательности: доступ к Европейскому суду по правам человека; введение моратория на смертную казнь; учреждение поста Уполномоченного по правам человека; учреждение суда присяжных; приведение целого ряда законов в соответствии со стандартами СЕ.
Среди недостатков в деятельности организации Косачев выделил отсутствие единого стандарта в ряде важных областей. «Например, нам постоянно вменяется в вину, что у нас семь тысяч турок-месхетинцев, находящихся в Краснодарском крае, в Ставропольском крае, в Ростовской области, не имеют гражданства. В докладах эта ситуация описывается как неприемлемая. В то же время Совет Европы, видимо, считает приемлемой ситуацию со 160 тыс. неграждан в Эстонии и 450 тыс. неграждан в Латвии», – пояснил наш собеседник.
Есть и другие примеры. Для России требование закона об альтернативной гражданской службе было абсолютным, в то время как в Турции, с которой в отличие от России уже сняли мониторинг, нет подобного закона. От России требуют учреждения поста Уполномоченного по правам человека в каждом регионе, учитывая федеративное устройство и размеры страны, в то время как землям ФРГ или кантонам Швейцарии таких требований не предъявляется. Для России является обязательным присутствие иностранных наблюдателей на выборах, в то время как в Польше законодательство этого не предусматривает, а в Великобритании наблюдатели от партий не допускаются на избирательные участки. «Может, это правильно, а может, и нет, но хотелось бы иметь единый стандарт», – заключил Косачев.
Что же касается возможного сокращения доли РФ в бюджете Совета Европы, то Косачев предложил бы сэкономленные средства направить на обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и создание соответствующего института в субъектах Федерации.
С мая по ноябрь Россия будет председательствовать в Комитете министров Совета Европы. Такой шанс выпадает лишь раз в 23 года. России повезло вдвойне: в этом году она председательствует еще и в «большой восьмерке». А значит, у нее появляется больше возможностей проводить свою линию по ряду важных вопросов на международной арене.
Москва зачастую выступает с критикой работы европейских организаций, считая систему координации в них неэффективной и обращая внимание на дублирование ряда функций. Этот взгляд, кстати, разделяют многие. Дискуссии о реформе Совета Европы идут уже давно, и Россия – в качестве председателя – вполне могла бы выступить с интересными предложениями.
Минус России в том, что даже в такой организации, как Совет Европы, она пытается продвинуть на первый план тему борьбы с международным терроризмом и другими глобализирующимися угрозами. Международный терроризм, возможно, сильная сторона Москвы, но не характерная тема для Совета Европы. В Страсбурге на этом не заработать очки, тем более разъясняя европейцам, что «прививка демократии» не спасает от глобальных угроз.
Вторая проигрышная тема – русские в Прибалтике. Этот сюжет непопулярен в Европе хотя бы потому, что о попрании прав заявляет страна, находящаяся в списке главных нарушителей прав человека. Резкий рост ходатайств о предоставлении гражданства в Эстонии и Латвии после присоединения этих стран к Европейскому союзу и отсутствие желания у балтийских русских переезжать в Россию четко показывают, какова тенденция.
На этом фоне фактическое замалчивание российскими властями ситуации с русскоязычным меньшинством в Туркмении и других странах дискредитирует саму идею борьбы за права человека.
Как бы там ни было, Москве все еще следует учиться адекватно воспринимать критику в свой адрес и при этом не пытаться выстраивать под себя организацию, у истоков которой она не стояла.
Страсбург–Москва Европейский суд по правам человека
Учрежден на основании Конвенции о защите прав человека 1950 года с изменениями, внесенными Протоколом № 11. Состоит из судей, число которых соответствует количеству государств – участников Конвенции. Судьи избираются ПАСЕ сроком на шесть лет. Судьи выступают в личном качестве, а не от имени государств. Окончательные постановления суда имеют обязательную силу для государств-ответчиков.
Жалобы на нарушение прав, закрепленных Конвенцией, могут подаваться напрямую в суд любым государством-участником (межгосударственные заявления) или частным лицом (индивидуальные заявления). Разбирательство в суде является состязательным и публичным. Слушания проводятся в редких случаях и тоже являются публичными. Индивидуальные заявители вправе подавать жалобы самостоятельно, однако юридическое представительство является обязательным при проведении слушаний или после признания дела приемлемым. Заявителям, не располагающим достаточными средствами, предоставляется юридическая помощь.
Председательство РФ в Комитете министров
В соответствии с принципом ротации министры иностранных дел 46 стран поочередно председательствуют в Комитете министров. Передача председательства происходит каждые полгода в порядке английского алфавита.
С мая по ноябрь 2006 года в КМСЕ председательствует Сергей Лавров. Согласно заявлениям МИД РФ, Москва намерена направить основные усилия на реализацию решений третьего саммита Совета Европы, состоявшегося в Варшаве в 2005 году. Планируется сделать акцент на укреплении национальных средств защиты прав человека, противодействии терроризму и преступности, защите национальных меньшинств, формировании единого европейского правочеловеческого пространства, облегчении реализации социальных прав, укреплении социальной сплоченности, межкультурного диалога, проблемах молодежи.
Приоритетными задачами МИД РФ считает выполнение таких программ, как Форум Совета Европы о будущем демократии, «Группа мудрецов» по оценке долгосрочной эффективности Европейского суда по правам человека и шаги, направленные на учреждение Центра экспертизы СЕ по реформе местных органов власти.
В контексте защиты прав человека и развития демократии Москва намерена и далее привлекать внимание СЕ к положению русскоязычного населения в Латвии и Эстонии.
История и цели Совета Европы═
Основан в 1949 году и является старейшей на континенте международной политической организацией. Штаб-квартира в Страсбурге (Франция). Членами СЕ являются 46 государств. Еще одно государство – Белоруссия – подало заявку на вступление. Официальные языки – французский и английский.
Цели: защита прав человека, укрепление парламентской демократии и обеспечения верховенства закона; достижение общеевропейских договоренностей, способствующих гармонизации социальной и юридической практики государств-членов; содействие осознанию народами европейской самобытности и единства, основывающихся на общности духовных ценностей и подразумевающих сохранение и поощрение многообразия культур.
С 1989 года перед СЕ стоят следующие задачи: служить политическим ориентиром демократии в странах посткоммунистической Европы; оказывать содействие в проведении политических, законодательных и конституционных реформ одновременно с осуществлением преобразований в экономике; распространять опыт, накопленный СЕ в таких областях, как права человека, местная демократия, образование, культура, экология.
В активе СЕ 199 европейских конвенций и соглашений, имеющих обязательную юридическую силу. Многие из них открыты для подписания государствами, не входящими в организацию. Эти документы охватывают проблематику от прав человека до борьбы с организованной преступностью, предупреждения пыток, защиты информации и культурного сотрудничества.
Уставные органы
Основные органы СЕ – Комитет министров, Парламентская ассамблея и Конгресс местных и региональных властей.
Комитет министров – директивный орган, в котором представлены министры иностранных дел 46 государств-членов или их постоянные представители. Заседает в закрытом режиме один раз в год. Постпред РФ в Страсбурге – Александр Орлов. Комитет министров – это одновременно правительственный орган, в рамках которого обсуждаются национальные подходы к решению проблем европейского общества, и коллективный форум, где формулируются общеевропейские подходы к их решению.
Деятельность Комитета министров включает в себя ведение политического диалога между правительствами; осуществление связей с Парламентской ассамблеей; взаимодействие с Конгрессом местных и региональных властей; принятие государств в члены СЕ (а также приостановка членства и исключение из организации); мониторинг для контроля за выполнением государствами своих обязательств; принятие конвенций, соглашений и рекомендаций; принятие бюджета; реализация программ сотрудничества и оказания помощи; контроль за выполнением решений Европейского суда по правам человека.
Парламентская ассамблея объединяет 630 членов (315 представителей и 315 их заместителей), избираемых или назначаемых национальными парламентами. Число парламентариев варьируется от 2 до 18 в зависимости от численности населения страны. Россия представлена 18 парламентариями. В Ассамблее пять политических групп: Группа социалистов, Группа Европейской народной партии/христианских демократов, Группа европейских демократов, Альянс либералов и демократов в поддержку Европы, Группа объединенных европейских левых. Некоторые парламентарии, например Владимир Жириновский, не принадлежат ни к одной из указанных групп.
Председатель ПАСЕ – в настоящий момент Рене ван дер Линден (Группа Европейской народной партии, Нидерланды) – избирается из числа ее членов на три одногодичных срока. Председатель и его 18 заместителей, а также руководители пяти политических групп составляют Бюро ассамблеи. Ассамблея избирает также генерального секретаря Совета Европы, его заместителя, генерального секретаря Парламентской ассамблеи, судей Европейского суда по правам человека, а также комиссара по правам человека.
Четыре раза в год в Страсбурге в открытом режиме проходят пленарные заседания ПАСЕ. В повестку вносятся актуальные европейские и международные вопросы. ПАСЕ действует особенно активно в области защиты прав человека. Ассамблея принимает документы, которые являются руководством к действию для Комитета министров, а также национальных правительств, парламентов, политических партий и др. Наиболее известный из этих документов – Европейская конвенция о правах человека.
Конгресс местных и региональных властей учрежден в 1994 году в качестве консультативного органа, который оказывает содействие вновь принятым государствам – членам СЕ в плане создания эффективно функционирующих органов власти.
Дарья Гармоненко