Александр Горелик Трагедия в Беслане, как и целый ряд кровавых и разрушительных акций в нынешнем году – от Индонезии до Испании, от Ирака до Египта, – служит напоминанием о том, что угроза терроризма стала частью нашей жизни. ООН находится в центре международных антитеррористических усилий, и многие идеи и практические шаги проходят обкатку под ее эгидой.
Правовые рамки деятельности по искоренению терроризма значительно окрепли в последние годы, и сильный импульс этому придала резолюция Совета Безопасности № 1373, принятая в сентябре 2001 г. Она ощутимо подняла планку требований, предъявляемых к правительствам в борьбе с этим злом. За счет этой резолюции, а также последовавших за нею нескольких решений СБ была установлена прямая связь между противодействием терроризму и другими приоритетами ООН.
Однако многосторонние усилия в этой области продолжают сталкиваться с серьезными трудностями. Скажем, достигнут консенсус в отношении того, что предупреждение и недопустимость финансирования террористических сетей имеют ключевое значение. В практическом плане это означает дополнительную нагрузку для банковских и финансовых учреждений в самых разных странах. Справиться с ней не всем по силам, а может быть, и по нутру. Кроме того, некоторые государства заявляют, что наличие у них законов о противодействии отмыванию денег – достаточный барьер. Но опыт показывает, что «антиотмывочные» меры недостаточны в случаях, когда речь идет о средствах для поддержки терроризма, которые все-таки имеют свои особенности – они могут на поверхности выглядеть вполне легальными. Так, существует целый ряд ассоциаций «солидарности», работающих на основах неизвлечения прибыли, которые собирают денежные средства, в том числе и для террористических групп. Отслеживать подобные структуры и технически, и политически сложнее, чем банковские институты.
Если деньги – «нерв войны», то уже ясно, что усилия по предупреждению подпитки терроризма подрываются недостаточной прозрачностью международных финансовых сделок и зачастую слабостью национальных законодательств. Предстоит еще большая работа на уровне международного сообщества и отдельных государств. Скажем, речь идет о том, чтобы замораживать такие средства по инициативе компетентных властей данной конкретной страны, Совета Безопасности или по требованию другого государства. Но, как выясняется, подчас домашнее законодательство не предусматривает подобных действий, и соответствующий механизм еще только предстоит разработать.
Или возьмем судебную систему. Последними решениями Совета Безопасности ставится задача сделать так, чтобы у террористов не было никаких «спокойных гаваней», и обязать любое государство руководствоваться принципом «либо выдай, либо суди».
Более заметные акценты в этом вопросе расставила принятая в октябре с.г. – по инициативе России – резолюция 1566 СБ. Она, кстати, и четче определила, что жестокие акты захвата заложников относятся к терроризму.
Однако, как отмечают эксперты ООН, некоторые страны демонстрируют сдержанность по отражению подобных новаций в их законодательствах. Поэтому ратификация всего набора международных конвенций по терроризму каждым государством является приоритетной.
Растущую озабоченность вызывает новый контекст незаконного оборота материалов и оборудования, имеющих отношение к ядерной, химической и биологической деятельности. Реагируя на эту угрозу, Совет Безопасности принял в апреле с.г. резолюцию 1540, смысл которой в том, чтобы все правительства строго выполняли свои обязательства по нераспространению ОМУ и особенно не допускали попадания любых его элементов в руки негосударственных акторов, под которыми прежде всего имеются в виду террористы. Совет особо выделил необходимость мер по контролю за любыми трансграничными перемещениями подобных материалов и оборудования, а также учредил специальный комитет для осуществления такой деятельности.
К сожалению, пока не удается доработать и принять конвенцию против ядерного терроризма (ее идея принадлежит России). Меры по продвижению данного документа пока не привели к успеху. Между тем он не только потребовал бы от государств судить или выдавать любого, замешанного в запрещенной деятельности, касающейся ядерного оружия, но также объявил бы вне закона доступ негосударственных субъектов к ядерным материалам. Переговоры спотыкаются о политические обстоятельства.
Беспрецедентным шагом стало создание в 1999 г. Комитета Совета Безопасности по санкциям в отношении «Аль-Каиды» и движения «Талибан». Комитет добился ряда впечатляющих результатов, в частности замораживания связанных с «Аль-Каидой» значительных средств (свыше 130 млн. долл.) в нескольких странах и выработки «списка террористов», в котором уже более четырех сотен имен. Однако недавно при обзоре достигнутого в ООН был сделан вывод, что этот набор санкций позволил добиться «меньшего, нежели ожидалось», в частности потому, что международная террористическая сеть быстро приспосабливается к меняющимся обстоятельствам.
Еще одним не имеющим прецедента шагом стало создание контртеррористического комитета при Совете Безопасности. Этот орган предпринял ряд мер для продвижения борьбы с терроризмом в тех областях, куда прежде не ступала нога международного сообщества. Речь, в частности, шла о том, чтобы поощрять государства к принятию превентивных законодательных мер, установлению административных структур, развитию практического, а не декларативного сотрудничества, оказанию друг другу технической и иной помощи в этой области.
Однако уже ясна потребность в принятии мер, идущих еще дальше. Поэтому в марте с.г. Совет Безопасности перестроил контртеррористический комитет, а также инициировал создание при нем нового органа – контртеррористического Исполнительного директората ООН.
Директорат призван на ином организационном уровне свести воедино усилия правительств и международных организаций, чтобы отслеживать мутирующую природу террористической угрозы и углублять практику обмена информацией, превентивной деятельности и оказания технического содействия тем членам мирового сообщества, которые еще не владеют всеми инструментами противодействия этому злу.
Конечно, всей этой работе мешает то, что в ООН так и не смогли договориться о строгом юридическом определении понятия «терроризм». Поэтому никак не удается принять рамочную конвенцию в данной области. Мешают расхождения политического характера, и, в частности, намерение ряда государств, прежде всего из мусульманского мира, установить грань между понятиями «террорист» и «борец за свободу». Дискуссию дополнительно осложняет и подчеркивание рядом представителей феномена «государственного терроризма». Однако выглядит оправданной та точка зрения, что отсутствие определения сегодня – не фатально и важно сосредоточиться не на форме, а на содержании контратаки на терроризм. Сошлюсь на Хавьера Рупереса, главу Исполнительного директората, который недавно отмечал, что терроризм распознается по конкретным акциям, когда он раскрывает себя сам. Большинство людей согласны в том, что терроризм – это глобальная угроза демократическим порядкам, верховенству закона, правам человека. Иными словами, это глобальная угроза самим основам существования ООН.
Нет сомнения, феномен терроризма имеет глубинные корни, и игнорировать их, обращаясь лишь к военным, полицейским и аналогичным действиям, – значит ходить по замкнутому кругу. Но нельзя не признать, что прямая причинно-следственная привязка нищеты и неравенства в мире к терроризму поверхностна. Конечно, экономическая отсталость, отсутствие социальных перспектив, теневые сектора в обществе, разрыв между декларациями и реальностью на национальном и международном уровне – все это питательная среда для протестных действий и в конечном счете – терроризма. Но, как свидетельствуют эксперты, терроризм сегодня уже стал для его адептов самоцелью и способом жизни, а не борьбы с политическими целями. Это тревожное обстоятельство. Оно делает тем более важной долговременную задачу – убедить людей во всем мире, что есть иные пути разрешения противоречий, нежели насилие.
