Николай Миронов
Фото Reuters
Украинская конституционная система, как и в целом украинская государственность, находится в острой фазе внутреннего распада. Государственное устройство Украины, и ранее несовершенное, разрушается на глазах при молчаливом согласии западных держав, столь любящих пропагандировать принципы конституционализма и правового государства.
Принцип «революционной целесообразности» был поставлен во главу угла новой киевской властью. В этом ключе стоит оценивать и присвоение Верховной Радой чрезвычайных конституционных полномочий, и объявление ею в обход процедур, прописанных в Основном законе, импичмента Виктору Януковичу (оставим сейчас в стороне его личные качества), и формирование – опять же в нарушение конституционного порядка – правительства «на майдане». В короткий срок было фактически ликвидировано разделение властей. Власть сосредоточилась в руках узкой группы лиц, захвативших силовой ресурс и государственную казну, присвоивших себе право представлять страну за рубежом, определять цену ее национальных богатств и торговать суверенными правами ее народа.
Конституционный процесс, свойственный правовому государству, в Украине был прерван. Конституционное соглашение между ветвями власти и сторонами политического конфликта сорвано. Началось стихийное «правотворчество» самопровозглашенных органов власти. Государственная власть потеряла представительный характер, так как утратила связь с целым рядом регионов и стала очевидно выражать интересы одних территорий и социальных групп в ущерб другим. Это нашло подтверждение и в решениях относительно русского языка, и в кадровых переменах в губернаторском корпусе и центральных исполнительных органах. В том же русле и силовые операции против «сепаратистов» (без попыток услышать оппонентов и наладить полноценный диалог), а также насилие, применяющееся к кандидатам на выборах президента, и передача силового ресурса радикальным группировкам.
Принцип «революционной целесообразности», которого придерживается киевская власть, исторически не нов, он применялся во время многих известных революций (французской, русской) и даже был теоретически обоснован пролетарскими юристами. Но в отличие от этих исторических событий, когда основой целесообразности становилась так или иначе суверенная воля народа, меняющего свое конституционное устройство, украинский политический кризис куда больше походит на олигархический переворот, осуществляемый в интересах узкого меньшинства, присвоившего себе суверенные права нации.
Единственным в принципе легитимным органом власти в Украине до недавнего времени оставался парламент – Верховная Рада, избранная всенародным путем. Однако и Рада не удержалась в конституционных рамках, следствием чего стала стремительная деградация парламентаризма, превращение демократического, представительного института в инструмент тирании меньшинства. Внутри Рады практически прекратился диалог различных политических сил (который составляет сам смысл парламентского механизма), радикализировались фракции, связанные с киевским режимом. Возник дисбаланс представительства интересов регионов.
Особенно ярким проявлением кризиса украинского парламента стало закрытое (!) заседание Рады после одесской трагедии. При этом из зала за несовпадающую с большинством позицию были удалены депутаты-коммунисты. Вслед за ними ушли и представители Партии регионов. Это событие напомнило знаменитую «прайдову чистку» английского парламента в 1648 году, после которой то, что от него осталось (названное не случайно «охвостьем парламента») проголосовало за изменение государственного устройства, суд над королем и установление олигархической «республики», быстро выродившейся в диктатуру.
Тираническая и олигархическая природа киевского режима, его очевидная зависимость от западных стран, ставка на одни регионы и социальные группы в ущерб другим привели к обострению внутренних противоречий – исторически пребывающих в Украине в тлеющем состоянии. То, что Киев называет «сепаратизмом», было ответом на социально-политическую и конституционную катастрофу в стране, нарушившую все балансы сил – между регионами, языковыми, этническими группами и т.д. Результаты референдумов на юго-востоке говорят сами за себя: значительная часть территории Украины проголосовала за самоопределение и де-факто – за отказ в легитимности киевскому режиму.
В этом же русле следует рассматривать предложенную Киевом в конце апреля конституционную реформу. Уже по самому порядку своего принятия она выглядит откровенно антидемократической: согласно требованию правительства, проект Конституции должен быть принят в первом чтении Радой до выборов президента 25 мая, при этом вносится он в Раду 15 мая. Зачем нужна такая спешка и почему не было всенародного обсуждения Основного закона (хотя бы в режиме круглых столов – на западе и на востоке страны, не говоря уже о возможности референдума)? И как принимать Конституцию в условиях, когда разорваны связи с обширными территориями страны, принявшими акты о самоопределении, и на них проводятся карательные операции?
Ответ на эти вопросы дает содержание предлагаемой реформы. Она, очевидно, преследует политическую цель – заменить федерализацию (невыгодную лично киевским руководителям и силам, которые их поддерживают) усиленной централизацией страны под властью установившейся олигархии.
Формально новое политическое устройство определено как децентрализация. Она предполагает ликвидацию областных и районных государственных администраций с передачей их полномочий «вниз» исполнительным комитетам, сформированным соответствующими местными советами. Однако параллельно с муниципалитетами на местах создаются префектуры – органы центральной власти, уполномоченные контролировать органы местного самоуправления и в случае необходимости налагать вето на принимаемые ими решения.
Политический смысл такой «децентрализации» очевиден – это слом нелояльных Киеву региональных политических институтов и создание новых, подконтрольных диктатуре государственной машины. После чего, вероятнее всего, последует обратная реформа с возвратом к областному принципу управления – но уже с новыми лицами в руководстве регионов. То, что реформа носит характер маневра, сомнений нет: вряд ли новая «муниципальная» система окажется управляемой и эффективной в силу многочисленности создаваемых единиц: на их основе нельзя будет реализовать ни одной масштабной государственной программы.
Предложенная Киевом децентрализация на деле оказывается ультрацентрализацией (да еще и с коррупционным подтекстом). Малый масштаб префектур и «муниципалитетов» означает сосредоточение всего функционала по определению госполитики и распределению денег в руках центральной власти – то есть киевской бюрократии. Все горизонтальные политические и управленческие связи превращаются в вертикальные. Доминирование невыборных органов госвласти над органами самоуправления означает минимизацию роли последних. Эта система напоминает советскую партийную вертикаль, где каждый орган народной власти «опекался» райкомом-горкомом-обкомом.
Централизаторский характер конституционной реформы вызвал совершенно объяснимое осуждение и в российском, и в западном научном сообществе. В частности, норму о создании префектур подверг резкой критике нобелевский лауреат Роджер Маерсон, отметивший ее противоречие базовой цели – созданию автономных от центральных властей органов местного самоуправления. При этом реформа (что не удивляет) не встретила отпора со стороны западных стран, столь щепетильных в вопросах демократии и самоуправления, когда речь идет, например, о России.
Не слышно отрицательных отзывов насчет реформы украинского самоуправления и от российского либерального сообщества. В частности, от тех либералов, которые ранее крайне негативно оценивали предложения об изменении российской системы МСУ – несмотря на очевидные сущностные различия между преобразованиями, реализуемыми в России и Украине.
Для справки: в российском случае речь идет о более широком применении института сити-менеджера, то есть механизма, при котором руководитель администрации (исполкома) муниципалитета избирается местными депутатами на контрактной основе. В подборе кандидатур, выносимых на обсуждение депутатов, участвует губернатор региона. Глава муниципалитета (мэр) становится политической фигурой и председательствует в местном парламенте; он избирается депутатами из своего состава. Важный аспект заключается в увеличении роли базового звена системы МСУ – городских и сельских поселений: они формируют депутатский корпус на вышестоящем уровне (что действительно серьезно децентрализует систему власти).
В данной реформе отсутствуют те элементы, которые ограничивали бы принципы представительной демократии и самоуправления территорий. Напротив, усиливается роль депутатского корпуса и вводятся механизмы, препятствующие подмене местного самоуправления де-факто диктатурой местных олигархов или бюрократов, что сейчас нередко имеет место на практике.
Такая позиция либералов, как и их западных союзников, является идеологизированной. «Черно-белая» шахматная (по Бжезинскому) картина мира ничего общего не имеет с идеологией либерализма и его базовыми принципами: правового государства, представительной демократии, политического плюрализма, конституционного устройства власти на основе диалоговых, парламентских форм выработки решений. Защита свободы и конституции в устах апологетов украинских и критиков российских реформ – это всего лишь ширма, прикрытие и обоснование конъюнктурных политических интересов.
