Вадим Балытников СЕГОДНЯ, на рубеже веков и тысячелетий, процессы всеобъемлющей интеграции географически, политически, исторически, экономически и культурно близких между собой независимых государств становятся одним из доминирующих факторов развития мировой цивилизации. И это неудивительно. В условиях глобализации даже самое могущественное государство не может эффективно отстаивать свои интересы, опираясь только на собственные силы. Понимание этой объективной закономерности лежит в основе создания и функционирования Европейского союза, Организации американских государств, Организации африканского единства, Лиги арабских государств и многих других региональных интеграционных объединений. В последнее время подобное понимание наконец-то стало овладевать умами как политических элит, так и широких масс населения независимых государств, возникших на территории бывшего СССР.
Конечно, нельзя сказать, что необходимость всесторонней интеграции бывших республик бывшего СССР не осознавалась их народами и руководителями ранее. Еще в Беловежском соглашении о создании Содружества Независимых Государств и в дополнявшей его Алма-Атинской декларации подчеркивалась необходимость сохранения и развития политической, экономической, культурной и гуманитарной интеграции стран - членов СНГ. Однако на практике в рамках Содружества до последнего времени преобладало мнение, что доминантой его развития должно быть стремление к всемерному атрибутированию независимости государств-участников. Во многом это обусловлено объективными причинами. Действительно, трудно ожидать, что на следующей день после распада единого государства образовавшиеся благодаря этому независимые страны начнут активно интегрироваться друг с другом.
Однако стремление государств к обеспечению своей самостоятельности не может отменить исторически сложившейся необходимости их совместного развития в рамках единого политического, экономического и культурного пространства. В понятие государственной независимости никогда не входило право по своему усмотрению решать, стоит ли выполнять взятые на себя международно-правовые обязательства. Между тем в рамках СНГ подобного рода действия, по признанию самих руководителей стран Содружества, стали обычным явлением. Исследователи полагают, что из почти тысячи документов, принятых на уровне Содружества Независимых Государств, действительно работающими являются лишь несколько десятков. К концу 1990-х эта ситуация окончательно перестала устраивать как государственное руководство, так и народы стран СНГ.
Какое-то время многим казалось, что судьба Содружества решена и оно вскоре окончательно уступит место менее широким по составу участников, но более глубоким по уровню интеграции межгосударственным объединениям стран бывшего СССР. Однако вскоре стало понятно, что ни "интеграционная пятерка", ни Союз России и Беларуси, ни Центральноазиатский союз не смогут заменить СНГ в качестве инструмента регулирования политических процессов на постсоветском пространстве. Очевидной стала необходимость поиска и устранения причин, препятствующих осуществлению интеграции государств - участников Содружества.
При этом основным препятствием к реальной интеграции принято считать отсутствие в СНГ надгосударственных механизмов обеспечения и контроля исполнения решений. Действительно, существующий механизм реализации принимаемых в рамках Содружества документов фактически ставит его в полную зависимость от доброй воли стран - членов СНГ. Однако представляется, что данная ситуация полностью соответствует основной идее существования Содружества, отраженной в самом его названии.
Дело в том, что в основании любого межгосударственного объединения лежит определенная идея, объединяющая всех его участников. Для членов ООН это закрепленная в ее уставе идея обеспечения международного мира и безопасности. Для членов Организации стран - экспортеров нефти - идея необходимости согласованного межгосударственного регулирования объемов добычи и продажи последней. Для Европейского союза - идея единой Европы.
В основании Содружества Независимых Государств лежит идея независимости всех его участников. В силу этого СНГ в свое время послужил великолепным механизмом "цивилизованного развода" бывших республик бывшего СССР. Содружество обладает значительными, неоднократно востребованными на практике возможностями защиты суверенитета и независимости его членов от внутренних и внешних угроз (вспомним роль СНГ в урегулировании конфликтов в Грузии, Молдавии и Таджикистане). Но способно ли Содружество создавать эффективные надгосударственные механизмы обеспечения интеграции его членов? Может ли Содружество Независимых Государств, возникшее как итог борьбы союзных республик против наднационального Центра, способствовать созданию зависимости своих членов от решений, безусловно необходимых для осуществления реальной интеграции наднациональных органов? Пригодна ли лежащая в основе СНГ идея независимости его членов для обеспечения интеграции?
В современном мире в основе любой региональной интеграции лежит идея географической, историко-политической, экономической, культурной общности народов интегрирующихся государств. Жители государств Западной и Центральной Европы ощущают себя европейцами, население большинства стран Нового Света - латиноамериканцами, народы Черной Африки - африканцами, население арабских государств - частью единой "арабской нации". Какая же идея может быть положена в основу постсоветской интеграции государств - субъектов бывшего СССР? Представляется, что такой идеей может быть осознание принадлежности народов указанных государств к единой евразийской цивилизации.
Существование указанной цивилизации, представляющей собой результат произошедшего в североевразийской зоне межцивилизационного контакта синтеза европейской и азиатской цивилизаций, было еще в первой четверти XX века убедительно доказано выдающимися русскими учеными и мыслителями Н.Алексеевым, Г.Вернадским, П.Савицким, Н.Трубецким. Вынужденные после окончания Гражданской войны покинуть Россию, они создали в среде русской эмиграции мощное евразийское движение. При этом в отличие от многих других мировоззренческих течений русской диаспоры евразийство не просто переросло границы "первой волны" эмигрантов, но и смогло получить весьма широкое признание в среде советской и постсоветской интеллигенции. Идеи евразийства разделялись и разделяются известнейшими учеными и писателями самых разных политических направлений - либерально-демократического (Л.Гумилев, А.Сахаров и т.п.), национально-патриотического (А.Дугин, А.Проханов и пр.), почвенническо-центристского (Д.Балашов, Т.Пулатов и др.). И это неудивительно.
Независимо от своих политических взглядов беспристрастные в научном плане исследователи вряд ли могут отрицать очевидный факт формирования на евразийском пространстве, ранее занимаемом бывшей Российской империей и бывшим Советским Союзом, самобытной и самостоятельной цивилизации, представляющей собой нерасторжимый сплав элементов славянской, византийской, тюркско-монгольской и западноевропейской культур. Неудивительно, что указанная цивилизация получила название евразийской.
Столь же естественным является и то, что стремящиеся к тесной интеграции постсоветских государств представители государственного руководства стран СНГ воспринимают идею принадлежности народов бывшего СССР к единой евразийской цивилизации в качестве мировоззренческой основы для осуществления указанной интеграции. Об этом свидетельствует, в частности, выдвинутое президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым еще в 1994 году предложение о создании участниками СНГ более сплоченного межгосударственного интеграционного объединения - Евразийского союза (ЕАС). В рамках указанного объединения предлагалось сформировать единое оборонное, экономическое и культурное пространство, образовать наряду с межгосударственными и наднациональные органы - парламент, исполнительный комитет (фактически правительство) и т. д., создать условия для гармонизации законодательства постсоветских государств.
Предложение Нурсултана Назарбаева в период его выдвижения было поддержано представителями ряда стран СНГ (Армении, Белоруссии и даже Украины). Однако тогдашнее государственное руководство России повело себя в данном случае на удивление пассивно (хотя многие виднейшие политические деятели страны, в частности мэр Москвы Ю.М. Лужков, поддержали идею создания Евразийского союза). Именно пассивная позиция российского руководства, без активной роли которого не осуществимы никакие позитивные интеграционные процессы на территории бывшего СССР, и явилась, по мнению многих исследователей, причиной того, что предложение о создании ЕАС в тот период не было воплощено в жизнь.
Однако и сегодня, спустя почти шесть лет, указанное предложение не утратило своей актуальности. Представляется, что именно Евразийский союз может стать всеобъемлющим интеграционным объединением, способным восстановить политическое, экономическое и гуманитарное единство государств и народов бывшего Советского Союза и включить в свой состав 12 из 15 бывших союзных республик. При этом в современных условиях именно Россия может эффективно инициировать новое предложение о создании ЕАС. Своевременное выдвижение такого предложения, думается, обрело бы поддержку как среди представителей политической элиты стран СНГ, так и среди их населения.
Основные параметры интеграции в рамках Евразийского союза известны. Они в свое время были сформулированы в заявлении Н.Назарбаева о формировании Евразийского союза и в его же программе "Десять простых шагов навстречу простым людям". Это единое оборонное пространство, реализация принципа свободы перемещения, а также режима наибольшего благоприятствования в области земельных, жилищных, трудовых и социально-культурных отношений, признание русского языка языком межнационального общения народов Евразийского союза. Представляется, что для начального этапа интеграции стран ЕАС указанные параметры являются достаточно исчерпывающими.
В то же время предложенные президентом Казахстана механизмы реализации интеграционной политики стран Евразийского союза, по нашему мнению, нуждаются в совершенствовании. Речь идет прежде всего о предлагаемой системе органов Евразийского союза и формах их деятельности. Представляется, что при разработке указанных вопросов необходимо учитывать позитивный опыт функционирования существовавших и существующих форм объединения народов евразийской цивилизации (СССР, СНГ, Союза России и Беларуси), а также соответствующий опыт интеграционных объединений государств, относящихся к другим цивилизациям (в частности, опыт Европейского союза).
Что касается межгосударственных органов Союза, то в этой области представляется целесообразной предложенная Н.Назарбаевым система органов, основанная на модели, существующей в СНГ (Совет глав государств, Совет глав правительств и советы отраслевых министров). Основная функция указанных органов - выработка и формирование общей позиции стран - членов ЕАС, в том числе подготовка и заключение межгосударственных договоров по различным направлениям интеграции.
Что же касается наднациональных (надгосударственных) органов Союза, то в этой области предложения казахстанского президента, думается, нуждаются в развитии и конкретизации.
Безусловно необходимо создание парламента Евразийского союза. Однако при этом cpaзy возникают вопросы о порядке формирования, структуре и компетенции данного органа.
По существу парламент ЕАС может формироваться двумя путями:
1. Путем направления в его состав делегаций представителей национальных парламентов стран ЕАС.
2. Путем прямых выборов его членов.
По первому варианту в настоящее время формируется Межпарламентская ассамблея СНГ, по второму - Европарламент.
У каждого варианта есть свои плюсы и минусы. В первом случае обеспечивается равноправие всех государств-членов, но работа наднационального парламента ставится в зависимость от национальных законодательных органов. Во втором случае деятельность наднационального парламента становится более независимой, но возникает возможность ущемления равноправия входящих в состав интеграционного объединения государств.
На наш взгляд, существует возможность объединить достоинства обоих рассмотренных вариантов и одновременно минимизировать их недостатки. Для этого достаточно создать двухпалатный парламент Евразийского союза, нижняя палата которого будет избираться путем прямых выборов, а верхняя - формироваться из равных по численности делегаций представителей парламентов стран - участниц ЕАС. При этом для принятия решений в обеих палатах можно установить необходимость наличия квалифицированного большинства (3/5, 2/3 или 3/4 голосов).
Что же касается того, какие акты и по каким вопросам будет принимать парламент, то здесь представляется целесообразным, используя опыт СССР и Союза России и Беларуси, установить, что по зафиксированным в договорах участников Союза конкретным вопросам интеграции Евразийский парламент принимает основы законодательства стран ЕАС, то есть акты, определяющие единые для всех государств Союза общие правила, которые должны быть основой внутригосударственного правотворчества в тех или иных областях. Исходя из указанных выше основных параметров интеграции, можно сделать вывод, что такие основы могли бы быть приняты в области гражданского, гражданско-процессуального, земельного, жилищного, трудового, информационного, таможенного, транспортного, антимонопольного законодательств, а также и в некоторых других областях.
Контроль за исполнением государствами - членами Союза основ законодательства стран ЕАС, по нашему мнению, было бы целесообразно возложить на специальный Контрольный комитет Евразийского союза, члены которого (по одному от каждого государства) избирались бы нижней палатой Евразийского парламента по представлению глав государств ЕАС. Основными функциями Контрольного комитета могли бы стать сбор информации о нарушениях основ законодательства (то есть о незакреплении или ненадлежащем закреплении их положений в законодательстве государств-участников) и обращение по этому поводу в Суд Евразийского союза.
Суд Евразийского союза представляется целесообразным формировать и наделять компетенцией с учетом опыта существования и деятельности Суда Европейского союза и Экономического суда СНГ. Его члены (по одному от каждого государства) могли бы избираться верхней палатой парламента Евразийского союза по представлению глав государств ЕАС. Основными функциями Суда могли бы стать:
1. Разрешение споров о соответствии основ законодательства стран ЕАС договорам и соглашениям, заключенным в рамках Евразийского союза. При этом правом предъявления в Суд исков было бы целесообразно наделить государства - члены ЕАС, а также, возможно, его Контрольный комитет. Ответчиком в таком случае являлся бы парламент ЕАС. В качестве санкции естественным было бы использование механизма признания не имеющими юридической силы тех положений основ законодательства стран ЕАС, которые были бы признаны не соответствующими вышеупомянутым договорам.
2. Разрешение споров о нарушении основ законодательства Евразийского союза. При этом правом предъявления в Суд исков было бы целесообразно наделить государства - члены ЕАС, его Контрольный комитет, а также пострадавших в результате нарушения основ законодательства граждан и юридических лиц государств ЕАС. Ответчиками бы выступали нарушившие основы законодательства государства - члены ЕАС. В качестве санкции естественным было бы использование механизма наложения и взимания с ответчиков штрафов в пользу потерпевших. В случае невыплаты штрафных сумм можно было бы закрепить возможность обращения взыскания на государственную собственность государства-нарушителя, находящуюся на территории другого государства - члена ЕАС.
Представляется, что построенная таким образом система органов Евразийского союза смогла бы обеспечить слаженное формирование единой интеграционной политики государств ЕАС и надлежащий контроль за ее осуществлением. Таким образом, евразийская интеграционная идея, способная сплотить страны бывшего СССР, могла бы получить в рамках Евразийского союза действенные механизмы реализации.
Дарья Гармоненко