Лукавый документ

НА ФОНЕ набирающей силу в России избирательной кампании верховная власть решила вынести на всенародное обсуждение проект документа, способного в значительной степени изменить ситуацию с интеграцией на постсоветском пространстве. Сегодня лишь карьерные дипломаты, защищающие честь своих мундиров, с фанатичным упрямством продолжают отрицать ставшую очевидной истину: Содружество Независимых Государств трещит по всем швам, вместо декларируемой интеграции реальные отношения между государствами - членами этой организации идут в прямо противоположном направлении, причем не в последнюю очередь это происходит из-за волюнтаризма президента и грубых ошибок российского внешнеполитического ведомства.

Казалось бы, с учетом этих обстоятельств новый документ - проект российско-белорусского союза может стать счастливым исключением на фоне переваливших за тысячу различных договоров, соглашений, программ, подписанных в рамках СНГ, реальный эффект от которых не намного больше той энергии, которая могла бы быть получена от сожжения этого вороха макулатуры в топке ТЭЦ. Однако не будем спешить с выводами.

Прежде всего нельзя не отметить ту удивительную медлительность, с которой шла разработка этого столь важного и, как я убежден, действительно вожделенного народами двух братских стран документа. Четыре года разговоров, переругивания, сопровождавшегося порой массированными истеричными кампаниями в СМИ России, как это было весной 1997 г., четыре года дружеских лобзаний на высшем уровне, заздравных речей за рюмками с водкой. После всего этого можно было бы ожидать явления народу шедевра политико-правовой мудрости. Напрасные надежды...

Опубликованный вариант проекта обескураживает: неужели ради этого стоило ломать столько копий, тратить столько времени и сил? Оставим в покое ту часть аргументов, которая касается проблемы: стоит ли идти сейчас на политический союз с Белоруссией? Для большинства наших сограждан этот вопрос уже решен в положительном ключе. Конечно, есть силы, которые выступают в принципе против объединения. По большей части они предпочитают действовать методами информационного террора, пытаясь изобразить главу соседнего государства подлинным исчадьем ада и именно через это опорочить идею интеграции двух стран. Есть, впрочем, и такие, как Григорий Явлинский и его товарищи по партии, которые на словах якобы не против объединения, но на практике предлагают следовать исключительно только ими самими разработанным рецептам интеграции с Белоруссией, что в реальных условиях современной российской действительности обозначает лукавую формулу: "если не по-моему, то пусть уж лучше никак".

Уже одно наличие хоть какого-то движения на пути интеграции - это уже плюс. Однако констатация этого не отменяет необходимости критического анализа самого проекта интеграционного союза. Тем более что формально на это и направлено так называемое всенародное обсуждение проекта. Последнее, впрочем, свидетельствует уже о лукавстве собственно российской власти. Действующим в настоящее время конституционным законодательством России такой институт, как "всенародное обсуждение", не предусмотрен (хотя и не запрещен) в отличие от советского периода, когда он был зафиксирован в ст.5 Конституции СССР 1977 г. (и в аналогичной статье Конституции РСФСР 1978 г.). Тогда в Союзе существовали акты, регламентирующие проведение подобных общенародных обсуждений, был хоть какой-то механизм учета мнений, хотя справедливости ради следует напомнить, что в тот период эти всенародные обсуждения были по большей части профанацией, псевдодемократическим прикрытием режима власти компартии. Но сейчас ведь и этого нет! Зачем же городить весь этот огород, морочить гражданам голову, если все равно кто-то наверху потом неизвестно по каким соображениям, но почти, несомненно, со ссылкой на некое "мнение народа" все равно в конечном варианте пропишет в документе только то, что посчитает нужным для себя?

Рискну высказать гипотезу: процедура всенародного обсуждения понадобилась для того, чтобы решить целый ряд конъюнктурных задач. Во-первых, в очередной раз власть задумала поиграть на патриотических настроениях населения так же, как это происходит в отношении ситуации с Чечней. Во-вторых, общенародное обсуждение в СМИ позволяет дать легальную трибуну тем силам правого политического спектра, которые сейчас находятся в глубоком ауте и крайне заинтересованы в дополнительной рекламе перед выборами. Очень скоро мы увидим, что эти политики не преминут воспользоваться щедро предоставленной им возможностью. И наконец, псевдодемократическая и ни к чему не обязывающая процедура общенародного обсуждения призвана закамуфлировать откровенно антидемократическое и антиинтеграционное содержание проекта будущего Союзного государства.

На самом деле для специалиста этот обман становится ясным уже при ознакомлении с первыми же статьями Договора. Первая статья фиксирует, что Россия и Белоруссия "создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство". Итак, первое, что из этого следует, - что создается некое Союзное государство, которое, если проанализировать весь остальной текст, является государством конфедеративного типа (к этому обстоятельству мы еще вернемся). Второе, что следует из статьи, - это то, что это Союзное государство названо новым этапом единения. При этом возникает закономерный вопрос: этот новый этап является завершением интеграционного процесса или нет? Ответ на него можно найти в ст.2 Договора, где перечисляются цели Союзного государства. Среди них мы не найдем однозначного свидетельства тому, что когда-то в будущем интеграция может быть продолжена и приобретет иную, чем зафиксировано настоящим Договором, форму. Отметим, что изменение конфигурации Союзного государства за счет принятия в него новых членов, что предусмотрено Договором, не в счет. Значит, этот Договор фиксирует ту форму, которая рассматривается как конечная в интеграционных шагах России и Белоруссии, и речь при этом идет лишь о ее создании и внутреннем усовершенствовании.

С таким подходом вряд ли можно согласиться именно потому, что избрана форма конфедерации, да еще и в явно антидемократическом исполнении. Для юристов очевидно, что конфедерация - это крайне рыхлая, неустойчивая форма государственного устройства. В истории она выступает только в форме временного, промежуточного этапа. На практике на условиях конфедерации объединяются те государства, которые при ее помощи пытаются решить весьма серьезные, но все же ограниченные небольшими временными промежутками задачи. Чаще всего такой задачей является необходимость противостоять опасному внешнему давлению какой-то третьей силы, причем организация эффективного противоборства по каким-либо причинам затруднена, если стороны пытаются действовать в рамках обычных межгосударственных договоров (например, о военном союзе). Как только побуждающая к конфедеративному объединению внешняя причина исчезает либо снижается до величин, которыми можно пренебречь, то конфедерации либо распадаются и государства возвращаются к своему первоначальному полностью независимому статусу, либо происходит дальнейшее объединение государств в федерацию или унитарное государство.

Таким образом, предложенный Договор в этом отношении откровенно лукавит. Но и это было бы еще полбеды. Неизмеримо хуже то обстоятельство, что данный Договор закладывает такой механизм функционирования конфедерации, при котором, когда неизбежно встанет вопрос о том, куда же двигаться дальше по пути интеграции, это будет отдано фактически целиком и полностью на откуп двух людей - президентов стран, составляющих конфедерацию. И как они это будут решать, опять-таки одному Богу известно.

Демократия - это не столько провозглашение определенных благородных истин, сколько создание эффективно действующего механизма власти по их реализации на практике. Текст предложенного Договора такого механизма не создает. Как не создает он и механизма власти, реализующего саму цель - интеграцию двух народов. Вместо этого акцент делается на максимальную обособленность и свободу рук каждого главы государства-участника.

В самом деле предлагаемый парламент Союзного государства должен состоять из двух палат: Палаты Союза, в которую войдут равное число (по 36 представителей) "сенаторов" от обоих государств (хотя в России, как известно, субъектов Федерации на порядок больше, чем в Белоруссии административных единиц, от которых есть представительство в верхней палате), и Палаты представителей ( 75 депутатов от России и 28 от Белоруссии).

Основная функция любого парламента - законодательная. И здесь выясняется, что возможности у парламента эффективно осуществлять законодательную функцию во имя интересов интеграции весьма и весьма ограничены. Во-первых, законотворческая деятельность парламента ограничена рамками той компетенции, которую Договор относит к ведению Союзного государства. Во-вторых, п. 1 ст. 42 Договора наделяет лишь ограниченный круг субъектов правом законодательной инициативы, даже парламенты государств-участников в него не входят. В-третьих, весьма небрежно, с юридической точки зрения, прописаны стадии законодательного процесса. Так, п. 6 ст. 42, в противоречие с мировой практикой, вводит прежде всего норму о том, что решение считается непринятым в Палате представителей, если против него проголосует более одной четверти от общего числа депутатов. Зачем огород городить, написали бы уж сразу: если против будут голосовать депутаты от Белоруссии (одна четверть - это как раз их численный состав). Может быть, эта норма и защищает особую субъектность белорусских депутатов, подчеркивает их "самость", но она никак не способствует интеграции даже на уровне парламента. Если же законопроект в Палате представителей будет принят, то далее он направляется на одобрение в Палату Союза. Причем никаких сроков, регламентирующих это, в Договоре не обозначено. Как не обозначены в нем сроки и правила, которыми следует руководствоваться при возникновении разногласий между палатами парламента. Что это, простое упущение или скрытый умысел оставить поле для закулисных маневров?

Стоит обратить внимание и на формулировку о том, что решения парламента "по вопросам, затрагивающим устройство Союзного государства", должны приниматься квалифицированным большинством. Что в данном случае понимается под термином "устройство"? Непонятно. Под это можно подвести буквально любую статью Договора. Это же просто настоящий подарок тем силам, которые в будущем захотят торпедировать законодательную деятельность парламента. Когда еще суд Союзного государства, как это предусмотрено ст. 49, соизволит дать толкование этого понятия!

Наконец, разве соответствует принципам демократии и правового государства норма п. 9 ст. 42 о том, что главы государств-участников каждый фактически имеет право отклонить принятый законопроект? При этом такое отклонение сродни праву так называемого абсолютного вето (так как процедура повторного рассмотрения парламентом и преодоления отклонения не прописана), к которому в современном мире прибегают чаще всего лишь в некоторых монархических государствах.

Фактически весь механизм органов Союзного государства, по существу, можно свести к короткой формуле: "самовластье президентов России и Белоруссии, прикрытое конфедеративной оболочкой". Ни один мало-мальски важный вопрос без их на то согласия в Союзном государстве не может быть решен. Тем самым Договор консервирует наиболее одиозные, дикие и нецивилизованные формы организации власти в наших государствах. А потому все те положительные моменты, которые безусловно присутствуют в этом документе, вполне могут быть сведены на нет по прихоти конструируемого "авторитарного дуумвирата". Реальная интеграция возможна только тогда, когда в ее основе лежит подлинный учет интересов народов интегрирующихся стран. Когда же создается система, призванная реализовывать субъективные пристрастия и капризы глав государств, вряд ли можно говорить о какой-то эффективности подобной системы.

То, что такая авторитарная компонента в Договоре превалирует, наглядно свидетельствуют нормы раздела VII документа. В соответствии с ними сам Договор вступает в силу после подписания главами государств, ратификации и обмена ратификационными грамотами. То есть, надо понимать, никакого общенародного голосования по этому документу и не думают проводить. И только потом, когда этот Договор вступит в силу и будет создан псевдодемократический механизм власти Союзного государства, предусматривается разработать некий проект Конституционного Акта, в котором положения настоящего Договора будут развиты и конкретизированы, но только в уже определенных рамках. Этот самый Конституционный Акт предполагается вынести на референдумы в государствах-участниках.

Интересная все-таки у составителей Договора логика: основной документ не подлежит проверке общенародным голосованием, а производный документ, разработанный в его развитие и продолжение, будет вынесен! Ловко придумано, ничего не скажешь! Может быть, стоит все-таки сейчас высказать тем, кому это небезразлично, свою позицию? Так, по крайней мере, будет честнее.