Виктория Полторацкая
12:50 03.08.2017
В России размываются федеративные отношения
В этом году договор истекает, а федеральный центр отказывается заключать новый. Говоря «федеральный центр» нужно понимать, что речь в данном случае идет непосредственно о Президенте РФ: договор заключается между ним и главой республики (по согласованию с региональным Государственным Советом), после чего проходит процедуру утверждения федеральным законом. К слову, именно на этом этапе в 2007 году договор чуть не прекратил свое существование: законопроект, подписанный Владимиром Путиным и Минтимером Шаймиевым еще в 2005 году и утвержденный Государственной Думой в 2006, был отклонен Советом Федерации по причине «нарушения принципа конституционного равноправия». Позже СФ все же принял законопроект, но за Татарстаном прочно закрепилась слава «особого» региона с индивидуальными отношениями с федеральным центром.
Другое дело, что эта слава берет свое начало в 1992 году, когда Татарстан отказался подписывать федеративный договор и провел референдум о собственном суверенитете. Практика заключения индивидуальных договоров Татарстана с федеральным центром начинается в 1994 году, когда регион получил возможность самостоятельно распоряжаться землей и ресурсами, формировать свой бюджет и создавать органы государственной власти. Позднее более половины регионов страны заключили аналогичные договоры с федеральным центром. Однако все изменилось с уходом Бориса Ельцина и приходом к власти Владимира Путина, который начал проводить совсем иную политику федеративных отношений. К 2003 году под руководством Дмитрия Козака был разработан и принят закон, устанавливающий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов, унифицирующий отношения центра и регионов с позиции административного управления. Политическая и бюджетная централизация сопровождали этот процесс через отмену губернаторских выборов и постепенное перетягивание доходов регионов в федеральный карман с последующим перераспределением и политикой экономического выравнивания.
Договор с Татарстаном выглядит действительно «особой» историей, потому что остальные регионы давно отказались и от договоров, и от постов президента (последнее предусмотрено законом 2010 года). Теоретически, федеральный центр может пойти на обострение отношений, а прокуратура – заняться расследованием действий органов власти региона, но на практике Татарстан имеет возможность оставаться «особым» регионом без последствий. К тому же, это необычный регион с точки зрения экономики. Во-первых, в республике сохранилась единственная крупная региональная нефтяная компания, а региональный бюджет получает хороший доход с налога на прибыль нефтяников. Во-вторых, два мегасобытия – тысячелетие Казани и Универсиада – обеспечили регион дешевыми федеральными кредитами и туристами. Кроме того, Татарстан наряду с Чечней считается лидером по «непрозрачным» федеральным трансфертам, которые выделяются на каких-то особых и непонятных условиях. Тем не менее в конце декабря 2016 года в ответ на сокращение дотаций со стороны федерального центра нынешний президент республики Рустам Минниханов сделал ряд заявлений о несправедливом «выкачивании» денег из прибыльных регионов. Аналогичные заявления делал и Рамзан Кадыров, хотя бюджетная ситуация в Чечне сильно отличается от случая Татарстана. К примеру, доля безвозмездных поступлений в бюджете Татарстана на 2015 год составляла 13% от всех доходов, в бюджете Чеченской республики – 81%.
Однако, несмотря на эти отличия, оба региона обладают особыми отношениями с федеральным центром, на основании которых можно предположить, что в России существует федерализм в классическом, «договорном» понимании – есть соглашения между некоторыми регионами и федеральным центром о том, что можно и что нельзя делать каждому из них. Впрочем, возможная отмена договора с Татарстаном свидетельствует об унитарной логике управления в России. В тот момент, когда федеральный центр по каким-то причинам решает, что ему больше не выгодно учитывать «особенности» региона, он может менять правила без переговоров или новых договоренностей, по своему усмотрению. Это не означает, что он ничем не рискует (реакция территорий может быть не самой благоприятной), но в конечном счете именно он решает, кто и на какие автономии имеет право.
Казалось бы, в чем здесь проблема? Такой подход выглядит безопасным, рациональным и логичным: федеральный центр таким образом решает проблему двойного суверенитета, ограничивает прихоти тех регионов, которые обладают этническими или финансовыми ресурсами, а также поддерживает территориальную целостность страны. Кроме того, с виду такая стратегия согласуется с принципом социально-экономического выравнивания регионов и создает единое территориальное пространство. Если доводить эту логику до крайней точки, то и федерализм для России – штука опасная: в условиях такого ресурсного разброса и культурного разнообразия децентрализация и излишняя самостоятельность могут привести к очередному «параду суверенитетов».
Однако за этой видимой логичностью кроется серьезная проблема – отсутствие институтов. Российский федерализм 2017 года – это унитарная модель административного управления страной в ручном режиме. Ситуационные факторы вроде экономических кризисов, президентских выборов или протестных настроений могут иметь решающее значение для формулирования правил, по которым сегодня будет играть регион. В этом смысле отказ от пролонгации договора не означает, что Татарстан потеряет право на свой язык или лишится экономических привилегий – все эти символические атрибуты могут сохраняться еще долго, или до тех пор, пока регион остается в немногочисленном списке «доноров». Принципиальным отличием становится отказ от формального института – договора.
Отсутствие формальных институтов при наличии неформальных договоренностей опасно своей неопределенностью, ведь у игроков нет никаких формальных гарантий. С правовой точки зрения можно поспорить, что основным гарантом определенности в России выступает Конституция, в которой и закреплены все те права и обязанности, которыми обладают как регионы, так и федеральный центр. Однако не существует федераций, в которых конституция могла бы исчерпывающе прописать все нюансы и тонкости межсубъектных отношений, а федеральные законы, как правило, не учитывают региональные особенности в гетерогенных обществах. Работа с формальными институтами на индивидуальном уровне регионов могла бы быть неплохим решением этой проблемы. Но федеральный центр предпочитает неформальные договоренности: регион предполагает, что ему дозволено, а центр использует политические и экономические механизмы давления на региональное поведение. Федеративные отношения далеки от такой логики, они подразумевают, что на политической карте нет монополиста, а в системе выдерживается сложный баланс формальных правил и неформальных институтов, и плюрализм политических сил для нее принципиален.
Отказ от продления договора с Татарстаном является логичным следствием последовательного вымывания федеративных отношений в России. Отказаться от договора с регионом, обладающим сильными экономическими и этническими ресурсами, – значит формально играть с ним по правилам «для всех», под которые он заранее не подходит, а все индивидуальные особенности учитывать в ручном режиме. У такого подхода есть свои издержки, и они дают о себе знать в тот момент, когда ситуация выходит из-под контроля. А потому, отмена последнего федеративного договора означает все больший уход в ситуацию неопределенности, в таинственные закоулки, по которым поведет тропа унитарной федерации.
Мнение авторов может не совпадать с позицией редакции «Независимой газеты»;
Комментировать
комментарии(0)
Комментировать