Самба с коррупцией

Чиновники всегда брали.
Петр Боклевский. Иллюстрация к комедии Николая Гоголя "Ревизор"

В ТОЛКОВОМ словаре Владимира Даля слова "коррупция" нет. Для этого явления существует отечественный термин - мздоимство, вошедшее в поговорки, обличавшееся российскими писателями, но не изжитое до сих пор. Должностные лица в современной правовой практике России - это прежде всего государственные служащие органов исполнительной и судебной власти всех ее уровней - от федеральных до муниципальных, а также члены и аппарат всей вертикали наших законодательных органов. Мы зовем их всех вместе - чиновниками. Борьба с коррупцией - модный лозунг начала 90-х, скороговорка каждого вновь образованного правительства, на которую уже не обращают внимания, как на обветшавший транспарант над отчим домом или рекламу у входа в метро. Конечно, ворюги "милей, чем кровопийцы", только жаль, что у нас по-прежнему нет иного выбора.

Основная, исходная причина коррупции проста. Человек, управляющий тем, что ему не принадлежит, человек, распределяющий или отнимающий блага и привилегии, которыми сам не может воспользоваться или может только отчасти, человек, создающий законодательное оформление этих привилегий, всегда подвергается искушению. И не важно: сам ли он ищет искусителей или поддается их соблазняющему воздействию. Видели бы вы, как заискивают перед простым "куратором" министерства генеральные директоры, как здороваются с рядовым сотрудником аппарата правительства маститые академики. В руках чиновников, не только тех, кто "решает", но и тех, кто "готовит" вопрос, сосредоточена огромная власть. Какие бы высокие оклады ни платили чиновникам, какие бы страшные наказания им ни грозили, каждый имеет родственников, друзей, доверенных лиц, которые ему ближе и которые воспользуются плодами этой близости.

Каждый ограничен своими представлениями, знаниями и временем жизни. Он имеет некоторую частную собственность, определенную власть в семье, где управляет и распределяет по своему разумению. Поступая на госслужбу или поднимаясь по ее ступеням, он оказывается в условиях, когда размеры и стоимость управляемого им государственного имущества во много раз превосходят все, чем он владеет как частное лицо. Он закончил университеты, защитил диссертации, повысил квалификацию в академии госслужбы. С детства родители и учителя твердили, что надо быть честным, правдивым, смелым. Великая русская литература подкрепляла эти идеалы светлыми образами. Но рядом шла реальная жизнь, в которой минимальным свидетельством успеха был комплект: "квартира, машина, дача". Это ведь тоже не худший идеал обеспеченного человеческого существования.

Наше время существенно раздвинуло рамки возможностей: машина - Мерседес, дача - на Канарах, миллионеры - в парламент. При этом существуют два характерных отечественных отличия: в России произошел и еще длится революционный красный передел собственности и все мы являемся членами популяции с обедненным генофондом - следствие семидесяти лет насилия, репрессий и диктатуры.

Иногда в качестве отличительной черты современности полагают легализацию криминальных структур, сращивание их с властью и т.п. Но органы насилия советских времен, стоявшие на службе и страже власти, сами представляли собой криминальные структуры, подчинявшиеся не законам, а авторитетам, действовавшие под покровом секретности и т.д. Одна часть этого аппарата боролась с обычным, теневым криминалитетом, а девять десятых - держали в страхе общество. И как ни обидно нам, жившим в те годы, но советская власть всегда имела криминальный характер. Да и самодержавие с позиции современных представлений о законности также по существу криминально.

Коррупция существовала и при грозном Иване, и при великом Петре. Советская власть произвела дополнительную причину коррупции - идеологическую. Ее чиновников объединял еще цвет партийных книжек, которые помимо всего прочего служили необходимым пропуском в сословие начальников, номенклатуру.

Некоторые пытаются представить дело так, будто партийные дисциплина и нравственность в советские времена ограничивали коррупцию. Это - или наглая ложь, или наивное заблуждение. Партминимум сопровождался максимумом привилегий, и борзые щенки плодились как кролики. Большинство нынешних чиновников и начальников принадлежит к тем девятнадцати миллионам, совокупность которых претендовала на "честь и совесть эпохи", а ее члены сохранили прежние повадки и ухватки. Так что наиболее легкий путь борьбы с коррупцией в России - это омоложение кадров.

Более трудный и эффективный путь - уменьшение числа предприятий, подвластных государству, и изменение условий существования власти: управления, распределения и т.д. И здесь важную роль должно играть ее законодательное оформление: разработка четких границ ответственности, создание механизмов наказания за нарушения этих границ и ясных методов контроля и оповещения.

В содержании понятия ответственности следует четко устанавливать субъект ответственности (кто отвечает), предмет ответственности (за что отвечает) и компетентный орган (перед кем отвечает).

Юридическая ответственность наступает в результате нарушения правовых норм, определяется государством, а санкции за нарушения налагаются его компетентным органом. Субъектом ответственности может выступать как физическое, так и юридическое лицо, организация.

Уголовная ответственность наступает при нарушении законов (преступление), гражданская - при нарушении имущественных и личных прав граждан и организаций, также определенных законодательно. При этом может реализовываться материальная ответственность. В этих случаях компетентные органы государства - суды.

Административная ответственность наступает при нарушении подзаконных, ведомственных актов, поэтому ее часто называют ведомственной. Дисциплинарная ответственность является частью административной. Компетентный орган - орган исполнительной власти, ведомство.

Я не юрист, а теплофизик и при рассмотрении явления привык строить его математическую модель. Эта модель должна соответствовать результатам наблюдений, содержать нулевое и асимптотические решения и быть пригодной для последующего развития. Если определить величину коррупции К как сумму денег, полученных чиновниками в среднем по государству, то можно записать:

где N - общее число чиновников;

l - концентрация коррумпированных чиновников;

m - средняя частота события (получение взятки, подарка, услуги, 1/чел.год);

V - средний объем взятки, подарка, услуги, выраженный в рублях.

В знаменателе содержатся корреляционные коэффициенты отражающие:

a - неотвратимость наказания;

b - тяжесть наказания;

c - действенность контроля и оповещения.

Построение моделей - дело творческое. Качество моделей зависит от интеллекта, интуиции, удачи ученого. Предложенная формула не претендует на исчерпывающее описание. Да и социальные отношения очень грубо могут описываться алгебраическими методами. Но основные черты явления эта модель схватывает.

Чрезвычайно увлекательным является анализ модели, сопоставление ее результатов с экспериментами, с практикой. Очевидно, что коррупция зависит от всех четырех членов в числителе прямо пропорционально: равна нулю при их нулевых значениях и увеличивается при их возрастании. Зависимость К от трех членов в знаменателе обратно пропорциональна: при стремлении к нулю каждого из сомножителей К возрастает, а при их увеличении - падает. При этом надо учитывать нелинейность функции, возможные зависимости членов правой части формулы друг от друга. Например, стремление "выйти в чиновники" сильнее с ростом возможности безнаказанных злоупотреблений, что приводит к возрастанию N.

Если общее число чиновников равняется нулю, то коррупции нет. Как мигрень полностью устраняется только гильотиной, полностью победить коррупцию можно, лишь полностью устранив государственную власть. Но т.к. подобного состояния в истории не было, этот тезис, как говорят в математике, иллюстрирует асимптотическое решение. Уменьшение кадровой базы коррупции снизило бы ее масштабы. Вот прекрасное поле деятельности для совершенствования государственного устройства. А то с каждым новым изменением структуры федеральных органов число госслужащих растет. Впрочем, также растет и аппарат Думы. Но наибольшее число чиновников по всей стране приходится, разумеется, на местный уровень.

Однако и при ненулевом числе чиновников, но при их высоких моральных качествах l будет снижаться и К будет мало. Это поле деятельности семьи, религии, воспитательных учреждений.

Тут многое зависит от условий жизнеустройства, от морального климата в обществе. В доимператорской России считалось само собой разумеющимся, что приказнослужители живут поборами с просителей. Среди нынешних чиновников бытует горькая шутка, что берут-то все, да не всем дают. Т.е. в нашем обществе существуют условия для злоупотреблений и пользоваться ими или нет - дело совести каждого.

Частота и величина взяток - это интимное дело двоих. Их численные значения могут устанавливать органы дознания или суды. Но коррумпированность этих учреждений никогда не позволит посторонним узнать масштабы коррупции. Так обнаруживаются нелинейные обратные связи в общественных отношениях и выражается сложность проблемы.

Каждый чиновник работает в достаточно широких границах и может принимать то или иное решение внутри служебных рамок, строго говоря, не нарушая законов и должностных инструкций. Они нарушаются тогда, когда он берет за это взятки. Но трудно зафиксировать подобные события, а уж еще труднее с ними бороться.

Еще более трудно оценить корреляционные коэффициенты. Казалось бы, неотвратимость наказания прямо зависит от числа законов и иных правовых актов, устанавливающих границы ответственности, порядок деятельности, должностные инструкции. Но как в военной науке средства нападения всегда эффективней любой обороны, так и в жизни: чем жестче и уже рамки, тем изворотливее и изощреннее их нарушители.

Тяжесть наказания, казалось бы, наиболее действенное средство борьбы с коррупцией, но это только на первый взгляд. Известно, что в Китае, где проштрафившимся чиновникам чуть ли не отрубают голову, коррупция сильнее, чем в Дании, где нет смертной казни.

Вообще все, что связано с уголовной и гражданской ответственностью, с наказанием, зависит от совершенства судебной системы. За последние годы в этой области мало что изменилось. Судя по статистике, публикуемой в печати, раскрываемость преступлений низкая, а количество преступлений, связанных с коррупцией,- вообще неизвестно.

Реформы последних лет мало коснулись третьей власти. Кажется, что после попыток 1993 года Конституционного суда вмешиваться в политику активность в совершенствовании судопроизводства вообще сошла на нет. А ведь реформы Александра II касались в большой степени именно судебных структур, и в этой области признавались большие успехи. Значение, которое имеют суды, их структурирование и качество определяют скорость судебных решений, эффективность наказания и, в конечном счете, - защищенность гражданина в демократическом государстве.

В последнее время нет недостатка в декларациях по поводу важности судебных реформ, усиления судебной власти. В документах самого высокого уровня содержатся упования на повышение роли судов. Но не надо забывать, что именно для судейских чиновников, в первую очередь, в народе придуманы такие названия, как "крапивное семя", "приказные крючки", т.е. по-простому - взяточники.

Большое значение могут иметь органы контроля, средства массовой информации. Но и здесь медаль имеет обратную сторону. Самый привычный способ наращивания числа чиновников - это организация контроля за контролерами. Такая пирамида не имеет конца, а ее эффективность обратно пропорциональна числу участников.

Средства оповещения также встроены в общую систему. В самих СМИ часто пишут о заказных статьях, о плате за выступление по TV и т.п. Таким образом анализ модели дает неутешительные итоги: все связи нелинейны, т.е. все переплетено, все повязаны и условия для коррупции в нашем обществе, к сожалению, самые благоприятные.

Президент, правительство призывают на борьбу с коррупцией все государственные структуры: министерства и ведомства, правоохранительные органы, судебные власти, законодателей и т.д. Каждая из них воздействует на соответствующие коэффициенты модели, усилия каждой из структур должны быть объединены, скоординированы в нужном направлении. Анализ модели позволяет сделать неожиданный вывод. Если рассматривать К как величину денежной массы, выведенной из налогообложения, то координатором всех действий должны стать налоговые органы.

Но любой умозрительный вывод проверяется практикой, и не дай Бог экспериментировать на всей стране. Принимать решения должны те, кто взял на себя ответственность за судьбы страны. В первую очередь президент.

Пока же борьба с коррупцией скорее напоминает самбу - темпераментный танец, где каждый импровизирует, как хочет и может, где контакт с партнером не обязателен, все веселы, готовы к зачатию и танцуют сами по себе.