Андрей Ваганов
Бюджетное финасирование НИОКР в рамках ФЦП "Исследования и разработки", млрд. руб.
Источник: данные дирекции ФЦП «Исследования и разработки»
О перспективах развития механизмов финансирования научных и опытно-конструкторских работ в России с ответственным редактором приложения «НГ-наука» Андреем ВАГАНОВЫМ беседует генеральный директор ГУ «Государственная дирекция целевой научно-технической программы» Андрей ПЕТРОВ.
– Андрей Николаевич, Федеральная целевая программа (ФЦП), дирекцией которой вы руководите, называется «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы». Двенадцатый год не за горами. А что дальше?
– В начале апреля премьер подписал постановление о новой версии программы. В рамках этого постановления программа продлена до 2013 года. Это связано с тем, что в период кризиса, который все мы переживали, финансирование программы было снижено в три раза. В 2008 году оно составило 13,8 миллиарда рублей, в 2009-м – 11,6 миллиарда, а в 2010 году – всего 6,5 миллиарда. И эти шесть с половиной миллиардов фактически покрывались теми контрактами, которые были заключены в предыдущие сроки. Поэтому новых конкурсов мы организовать не могли.
На 2011–2013 годы, если брать только ниокровскую составляющую, финансирование ФЦП составит 19,7 миллиарда рублей – в этом году, 18,5 миллиарда – в следующем и 22,8 миллиарда – в 2013 году.
– Возникли ли проблемы при реализации программы из-за уменьшения финансирования 2009–2010 годов?
– В какой-то мере был нарушен ритм программы: из-за снижения финансирования в кризис мы два года не могли объявлять стабильные конкурсы. Сейчас работаем над тем, чтобы выправить ситуацию. Нам удалось главное: сохранить управляемость программы, сохранить те инструменты, которые есть и у дирекции, и в организациях, которые помогают сопровождать проекты – так называемые «мониторящие организации».
– Кроме отмены конкурсов как еще повлиял кризис на характер реализации программы?
– Когда программа запускалась, предполагалось, что с каждым годом объемы финансирования, осуществляемые через нее, будут расти. И этот прирост объемов будет расходоваться в основном на крупные проекты. То есть предполагалось, что по числу поддерживаемых проектов мы практически не растем, но постепенно смещаемся из маленьких нировских проектов в область крупных проектов, увеличиваем их долю, с тем чтобы они в конце давали реальные продукты. Из-за кризиса схема поломалась. Мы не могли увеличивать финансирование крупных проектов, мы только поддерживали их на плаву. Сейчас из-за резкого увеличения финансироания нам приходится догоняя отставание прошлых лет, чтобы исправить ситуацию.
Есть и еще одна проблема. В программе заложено соотношение бюджетного и внебюджетного финансирования. В среднем на 100 рублей из бюджета исполнитель должен был изыскать и вложить в проект свои 38 рублей.
Сейчас часть крупных проектов передана в другие институты. А показатели внебюджета остались прежними. В результате теперь резко возросла внебюджетная нагрузка на исполнителя. Теперь соотношение такое: 50 рублей из бюджета, 50 – от исполнителя.
– Новые конкурсы на 2011 год уже объявлены?
– Конкурсы идут полным ходом. На некоторые конкурсы у нас уже сейчас 20 заявителей на одно место. Объявлено 664 конкурса, заключено более 500 контрактов. Но из-за того, что объем средств, который был озвучен, реально был подтвержден в конце прошлого года, а постановление правительства появилось только в апреле нынешнего, нам приходится работать в очень напряженном режиме.
На сегодняшний день только треть средств законтрактована. Остальные ждут своей очереди, и мы надеемся, что до середины года конкурсы на эти средства пройдут.
– Какова структура ФЦП сегодня? Раньше госзаказчиком выступало Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука); оно организовывало сбор заявок по формированию тематики ФЦП, проводило предварительную экспертизу этих заявок. Год назад Роснауку упразднили┘
– Действительно, в 2010 году началась реорганизация Министерства образования и науки. Структуры Роснауки, которые работали по организации конкурсов и по сопровождению контрактов, передали свои права подразделениям министерства. И по некоторым направлениям таких подразделений в министерстве раньше просто не было. Теперь там созданы департамент приоритетных направлений, который ведет основной объем контрактов; появился департамент информационных технологий, который сопровождает IT-направление. Понадобилось время, чтобы новые люди освоили все необходимые процедуры по сопровождению контрактов ФЦП.
Естественно, это вызвало некие технические трудности, связанные с организацией конкурсов. Сейчас мы практически вышли на тот уровень организационной деятельности, который был в Роснауке.
– В апреле правительственная Комиссия по высоким технологиям утвердила список из 27 так называемых «технологических платформ» (ТП). Как уже существующие институты развития могут обеспечивать функционирование ТП? В частности, возможен ли вариант прямого финансирования технологических платформ через систему федеральных целевых программ?
– Технологические платформы – это инструмент, который создается – в основном под эгидой Министерства экономического развития с активным участием Министерства образования и науки – для инновационных наукоемких разработок. Особенность этого инструмента в том, что хозяйствующие субъекты, работающие на данном направлении, самоорганизовываются. Формируется пул участников – научные, образовательные организации, исследовательские центры, производственные предприятия, трейдеры. Они объединяются, с тем чтобы выработать правила игры, «дорожную карту», стратегию┘
– Другими словами, технологические платформы – это один из инструментов, который позволяет науке получить сформулированный заказ для разработок. Причем, что очень важно, это не она сама себе формулирует заказ, а в рамках ТП этот заказ ей формируют промышленники и предприниматели┘
– Именно так и обстоит дело. Но ФЦП «Исследования и разработки» имеет к появлению технологических платформ самое непосредственное отношение. Три года тому назад мы сформулировали в рамках ФЦП технологическую платформу по энергосбережению и энергоэффективности. Был сформирован пул проектов с привлечением возможностей министерства по работе с подведомственными организациями. Было задействовано несколько финансовых инструментов: сметное финансирование, финансирование через ФЦП, субсидии, которые Министерство образования и науки выделило на то, чтобы на базе нескольких вузов и студенческих городков отработать конкретные проекты строительного плана, и внедрение энергосберегающих технологий. Целый набор согласованных проектов – более 50. Для нас это был серьезный опыт. И Минэкономики в какой-то мере при разработке идеологии создания технологических платформ, опиралось на наши результаты.
– И все-таки дебатируется до сих пор вопрос именно о каналах финансирования технологических платформ. Высказывается мнение, что некоторые ТП не попадают в список приоритетов технологического развития, следовательно, они даже теоретически не могут финансироваться в рамках ФЦП.
– Мы рассматриваем варианты согласования проектов, которые идут в рамках ФЦП и в рамках технологических платформ. Сейчас – стадия отбора тех или иных проектов, привязанных к платформам. Вырабатывается предварительный механизм взаимодействия. Нами запущен вполне адекватный для начала этой работы инструмент. Когда в рамках ТП появляется организация, заинтересованная в реализации того или иного проекта, она выступает инициатором и подает нам заявку на формирование тематики, в которой излагает суть проекта. Эта заявка должна быть подкреплена решением координатора ТП.
– Не означает ли это, что вы в рамках ФЦП будете финансировать все работы по технологическим платформам?
– Нет. Каждая ТП должна представить стратегический план, в котором нарисовано некое древо целей – что они должны сделать. И если какой-то проект, являющийся листочком на этом дереве, подается к нам, то мы к нему относимся с должным пиететом, и он имеет некоторые преференции при рассмотрении его на научно-координационном совете ФЦП. Это логично, ведь у работ по такому проекту есть заказчик, а у результатов - конечный потребитель.
– Вы можете сказать, сколько проектов из 27 утвержденных технологических платформ вы поддержите через ФЦП?
– Планируется, что поддержим каждую. И предварительные оценки тех ресурсов, которые у нас есть, говорят о том, что ресурсов достаточно. К сожалению, пока предложений меньше, чем у нас есть денег.
– На одном из недавних семинаров, где обсуждалась проблема формирования и финансирования технологических платформ, академик Виктор Полтерович заявил: «Как мы можем говорить о технологических платформах в рамках ФЦП, когда эффективность самих федеральных целевых программ еще обсуждается?» Действительно, как можно оценить эффективность ФЦП?
– Если подходить формально, то эффективность программы рассчитывается по определенным формулам. Есть специальное постановление правительства России, которое прописывает эту процедуру. С формальной точки зрения, с ФЦП проблем нет.
Вопрос как раз в том, что нынешние критерии оценки проектов в 94-ФЗ и отсутствие прямого заказа для промышленности приводят к мелкотемью, к победе в конкурсах не лучших по качеству заявок. В этом смысле с эффективностью ФЦП действительно есть проблемы.
И дело не в том, что ФЦП неправильно организована. ФЦП – это всего лишь инструмент, который перенастраивается очень легко. Например, если те же технологические платформы сформировали качественные планы исследований, то формирование под эти планы внутри ФЦП соответствующих мероприятий делается просто – решением правительства. Росчерк пера – и можно выделить соответствующие квоты внутри ФЦП и финансировать именно эти мероприятия. Но для того, чтобы убедить правительство изменить текст программы, нужно, чтобы эти планы были должным образом проработаны и обоснованы.
– Три года назад в интервью «НГ» вы сказали, что цель ФЦП, «если говорить неформально, – запуск и отладка механизма конкурсного финансирования научных исследований. То есть запуск новых инструментов для работы по управлению наукой». К сожалению, показатели развития науки, в частности ее результативность, продолжают только ухудшаться. Получается, что вполне приличные деньги выделяются, а отдача пока ничтожная┘
– С моей точки зрения, тут есть две системные проблемы. Первая проблема связана с Федеральным законом № 94 – о госзакупках. 94-ФЗ ставит во главу угла стоимость проекта. Кто меньше предложит цену за решение той или иной задачи, тот и является победителем конкурса. У нас есть примеры, когда к нам приходит заявка, которая сбрасывает┘ 93% от стартовой цены! Отсюда – 70% победителей у нас являются по качеству хуже, чем лучшая заявка по качеству в данном конкурсе. То есть получается, что мы поддерживаем в лучшем случае середняков. А они дают посредственные результаты, которые никому не нужны.
Мы давно обсуждаем эту проблему с Минэкономразвития. Сейчас есть некоторая уверенность, что вес критериев в 94-ФЗ будет пересмотрен в пользу квалификации и опыта работы.
Моя точка зрения, основанная на анализе мировой практики и наш опыт работы в рамках ФЦП, показывает, что механизм отбора может быть следующим. Объявляется стартовая цена, и под эту цену отбирается та заявка, исполнители которой на эти деньги обещают сделать с максимальным качеством максимальный объем работы. А уже, когда отобран победитель, с ним ведутся переговоры об обоснованности его затрат.
Нельзя, по крайней мере при закупке высокотехнологичной продукции, ставить на первую позицию такой параметр, как стоимость. Чем отличается сфера научно-техническая от любой другой? Здесь надо работать все время с лучшими исполнителями и проектами. Если же мы будем работать с посредственностью, то мы и получим неконкурентоспособные результаты.
Вторая связана с отсутствием заказа на научные разработки. Когда-то у научного сообщества такой заказ был, скажем, от военно-промышленного комплекса, от атомной промышленности, от космической промышленности. Это, конечно, был заказ на конкретные разработки. Но при этом параллельно возникали и фундаментальные результаты. А сейчас мы вынуждены поддерживать только инициативные проекты, запущенные преимущественно по инициативе исполнителя. Инициативный проект по определению большим быть не может. Ведь даже для того, чтобы только сформировать большой проект, нужны серьезные ресурсы.
