К новой бюрократии

Рука руку моет, хорошо смазанный механизм работает.
Фото Арсения Несходимова (НГ-фото)

Так уж сложилось, что новый этап реформы государственного управления в России совпал с финансовым кризисом. Если рассматривать реформу как средство утверждения принципов правового государства в России, то этот этап следует признать главным. Речь идет, во-первых, о детальной правовой регламентации процедур принятия и реализации управленческих решений и, во-вторых, о становлении такой системы власти, которая бы оказывала услуги гражданину и бизнесу.

Опять восьмерка

Препятствия на пути реализации этих реформ почему-то так или иначе описываются цифрой 8. Все началось с того, что в приложении к Концепции административной реформы в России 2005 года было признано, что более 8% от выручки предприятий, согласно опросу ВЦИОМа и «Опоры России» (2004), составили «издержки малых предприятий на преодоление административных барьеров». Именно в такой стеснительно-деликатной формулировке в Концепции была обозначена коррупция. Среди целевых показателей реализации мероприятий административной реформы документ содержал установку на снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5%, к 2010-му – до 3%.

Не оценивая степень реальности снижения планки коррупционных издержек, можно определенно сказать, что именно коррумпированность системы стала препятствием для административной реформы 2003–2004 годов. Мы еще раз убедились: система государственного управления любой страны является неотъемлемым элементом политической и административной культуры. Возможно в исторически короткое время изменить структуру государственной власти. Значительно труднее изменить управленческую ментальность, утвердить в сознании государственного служащего восприятие обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы (это в лучшем случае, в худшем – как дополнительный источник денежного довольствия), а как потребителя публичных услуг, которые он обязан данному гражданину предоставить.

С «восьмеркой» связаны и иные памятные вехи противодействия коррупции. В 1998 году председателю правительства России Сергею Кириенко был представлен проект Концепции административной реформы, предполагавшей в качестве одной из основных мер «переход к всемерной борьбе с коррупцией». Антикоррупционная составляющая должна была пронизывать все программы обновления и содержать следующие основные положения: а) уменьшение влияния коррупции на процесс выборов; б) укрепление правоохранительных органов; в) принятие ведомственных антикоррупционных программ; г) антикоррупционная пропаганда; д) законодательные меры. В том же 1998 году фонд ИНДЕМ выпустил аналитический доклад «Россия и коррупция: кто кого». Прошло более десяти лет, а этот вопрос так и не имеет однозначного ответа. Тогда в качестве двух основных проблем, порождающих коррупцию в России, были названы «неукорененность демократических политических традиций» и «неразвитость правового сознания населения».

Лишь спустя десятилетие, в 2008 году (снова восьмерка), были приняты Национальный план противодействия коррупции и целый пакет актов, призванных сделать государственное управление более ответственным и открытым для общества. Этим планом Россия своеобразно отметила девяностолетие декрета Совнаркома «О взяточничестве» от 8 мая 1918 года и 360-ю годовщину антикоррупционного бунта в Москве (1648). Тогда царь Алексей Михайлович был вынужден выдать толпе двух «оборотней в кафтанах» – начальников Земского и Пушкарского приказов, которые, по выражению Олеария, ревностно «скоблили кожу с народа». К слову сказать, попутно с выжиганием коррупционеров в прямом смысле слова была сожжена и значительная часть Москвы.

Главные характеристики

Как социальный, политический, экономический феномен коррупцию можно рассматривать в различных ипостасях и в различных проявлениях. Очевидно, что противодействие ей – одна из функций государственного правоохранительного аппарата.

Среди многочисленных характеристик выделим следующие.

Коррупция – системная проблема. На протяжении всей истории человеческого общества коррупция сопровождала государственное управление – более того, возможно, даже стала его системным элементом. Это был вынужден признать России Дмитрий Медведев, объявляя о создании Совета при президенте РФ по противодействию коррупции и обосновывая необходимость выработки Национального плана противодействия деструкции: «Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ». Коррупционные схемы совершенствуются вместе с механизмами государственного управления, используя достижения информационного общества.

Коррупция – глобальный феномен. «Коррумпированная республика. Рука руку моет. Хорошо смазанный механизм работает. Предприниматели вместо того, чтобы платить налоги, платят политикам┘ Почти каждая четвертая стройка финансируется, по данным прокуроров, из нелегальных средств. Около 20% всех государственных заказов распределяются вне официального конкурса. Что касается коррупции политиков, то, по оценкам Организации экономического сотрудничества и развития, только 5% всех случаев становятся известны». Это выдержки из статьи в воскресной немецкой газете «Вельм ам Зоннтаг» о коррупции в современной Германии.

Коррупция – угроза развитию государственного управления. Коррупция ставит под удар национальную безопасность страны. В 2006 году заместитель генерального прокурора Российской Федерации Александр Буксман привел цифры, согласно которым объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в более чем 240 млрд. долл. По данным фонда ИНДЕМ, этот показатель еще выше: только в деловой сфере России объем коррупции вырос между 2001 и 2005 годами примерно с 33 до 316 млрд. долл. в год.

Основные индексы

Цифры всегда условны, особенно те, которые основаны на экспертных оценках. Однако, при всей относительности конкретных показателей, очевидно, что масштабы этого бедствия системы управления огромны.

В международной практике среди критериев качества государственного управления значимое место занимают два индекса, связанных с уровнем коррупции.

Индекс восприятия коррупции организации Transparency International формируется этой организацией с 1995 года. Россия участвует в этой программе с 2000 года. Это составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы жителей страны – как ее граждан, так и иностранцев. В 2003 году были ранжированы 133 страны в зависимости от представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. В 2003 году Россия была на 86-м месте из 133 (2,7 балла из 10). Среди стран с лучшими показателями оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур. В 2008 году Россию с 2,3 балла из 10 оттеснили на 145-е место из 180 стран.

Коррупция при формировании этого рейтинга понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также «большую коррупцию» на высоком политическом уровне и участие элит в коррупции.

«Барометр мировой коррупции» также составляется Transparency International. Если индекс восприятия коррупции оценивает уровень коррупции в мире, то «Барометр» имеет дело с тем, как средний человек этот уровень оценивает. «Барометр» был составлен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» института общественного мнения «Гэллап Интернешнл» в 2002 году. Было опрошено 40 838 человек в 47 странах. По данным индекса, 48,7% опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6% – Канада; 7,4% – США; 34,7% – Великобритания), 21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на его личную жизнь и жизнь его семьи (42,5% – Канада; 26,5% – США; 10,9% – Великобритания).

В апреле 2009 года были обнародованы итоги анализа, проведенного американской некоммерческой организацией Global Integrity. Россия в этом рейтинге находится на 28-й позиции в окружении таких стран, как Турция и Кения. В 2010 году наша страна должна отчитаться перед международной организацией GRECO (группа стран – членов Совета Европы по борьбе с коррупцией, создана в 1999 году при Совете Европы). GRECO сформулировала 26 рекомендаций, которые РФ в соответствии со своими обязательствами должна выполнить до июня 2010 года. Этой работе, конечно же, должно уделяться большое внимание. Но дело не только и не столько в том, чтобы подготовить качественный доклад и постараться снизить уровень негативных оценок в отношении России в международных рейтингах.

Стратегии борьбы.

Силовые приемы необходимы, но недостаточны. Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Новая модель управления

Получив политический и правовой импульс, юристы – специалисты в различных отраслях права постарались в зависимости от сферы своих профессиональных интересов выделить приоритеты в деле борьбы с коррупцией. По большому счету речь идет о трех источниках проблем и трех составных частях снижения коррупционного бремени.

Первая группа проблем исследуется специалистами в области уголовного права и процесса, теоретиками и практиками борьбы с нарушителями закона. Механизмы противодействия коррупции в этой сфере достаточно подробно прописаны, если угодно, традиционны и емко отражены в глаголе «сажать!».

Вторая группа вопросов связана с проведением правовой экспертизы на антикоррупционность нормативных правовых актов. Это направление достаточно новое для отечественного права и управления. Несмотря на наличие некоторых разработок, следует признать – отечественное право еще не создало оптимальных методик, которые позволяли бы проводить действенную экспертизу как действующих нормативных актов, так и их проектов. Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Россией 8 марта 2006 года) налагает на государство – участник конвенции обязанность «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (статья 5).

Третья группа – предмет анализа современных административных процедур и разработки предложений по их совершенствованию, которые направлены на минимизацию коррупционных возможностей при принятии и реализации управленческих решений.

Разработки, связанные с третьей группой, исходят из потребности не столько усиления карательного подхода, сколько формирования новой управленческой модели. Представление о том, что обновление управленческой модели необходимо, исходит из признания следующих факторов.

Во-первых, коррупция – следствие избыточного государственного вмешательства в экономику. Но и ограничение подобного вмешательства не ведет к искоренению коррупции. Она только видоизменяет свои формы, приспосабливаясь к условиям саморегулируемых организаций и к требованиям бизнес-сообщества. Поэтому противодействие коррупции должно включать в себя комплекс мер, далеко выходящих за рамки собственно бюджетной сферы и сферы государственного управления. Во-вторых, наиболее опасные формы коррупция приобретает именно в правоохранительной системе, по определению призванной ей противостоять. В связи с чем актуализируется задача разработки антикоррупционных программ отдельных министерств, структур государственного управления, подобных тем, что уже подготовлены в Министерстве юстиции РФ, Министерстве внутренних дел. В-третьих, для специалистов в области государственного управления приоритетным направлением становится мониторинг коррупциогенности законодательства как на стадии правотворчества и выработки управленческих решений, так и в ходе применения правовых норм и их исполнения.

Формирование эффективной бюрократии в России – это прежде всего преодоление таких уродливых явлений, как ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, служение не закону, а конкретному руководителю, правовой нигилизм, коррупция, профессиональная некомпетентность, высокомерное отношение к гражданам. Несмотря на значительные преобразования за последние годы, мы вынуждены признать, что в нашей стране так и не сложилась традиционная для западного общества «веберианская» бюрократия, то есть высокопрофессиональный, дисциплинированный, неукоснительно соблюдающий закон и работающий по четким единообразным правилам госаппарат, недостаточную экономическую эффективность которого надлежало бы повышать посредством рыночно ориентированных административных реформ. Создание подобной бюрократии – длительный процесс, сопровождаемый изменениями в самом типе мышления представителя государства, трансформацией правовой культуры государственного управления.

В рамках реформирования системы государственного управления преобладающим становится представление о том, что именно детальная регламентация поступков государственных служащих является гарантией снижения коррупционных возможностей. С подобным походом нельзя согласиться, и его критика не нова. Еще советских юристов западные коллеги критиковали за стремление прописать каждый шаг, утверждая, что в нашем праве запрещено все, что не разрешено. Излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отказе по запросам граждан, нежели сегодня.

Нельзя игнорировать и иные опасности.

Во-первых, недопустимо сведение противодействия коррупции исключительно к бюджетной сфере. Не менее изощренные формы коррупция приобретает в бизнес-сообществе.

Во-вторых, огромный коррупционный потенциал содержится в отсутствии реальных целей законодательства и, как следствие, в отсутствии возможности оценки их эффективности. Эффективность норм права представляет собой соотнесение цели нормативного правового акта с полученным в процессе его реализации результатом.

В настоящее время складывается новое понимание эффективности правовых норм. Интересно отметить, что это понимание основано на возврате к традиционной трактовке законотворчества, согласно которой право понимается не как деятельность по управлению обществом, а как согласование различных социальных интересов, при котором свобода одних не должна ущемлять свободы других. Это дает понимание того, что коррупциогенная норма права возникает вследствие «мутации» процесса нормотворчества, когда он перестает выявлять все правообразующие интересы. Коррупциогенная норма права преимущественно выражает интересы только нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие.

Иными словами, речь идет о таком феномене, как «захват государства». В отечественной истории 1990-х годов это явление проявилось в феномене олигархов. Его возникновение было связано с отсутствием легальных и открытых каналов представительства интересов, которое превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знать, что на «выходе», но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими словами, неизвестно, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними. Этому способствует отсутствие на уровне законодательной власти обязанности готовить развернутый анализ последствий принятия закона (включая экономическую, криминологическую, иные виды экспертизы), на уровне исполнительной власти – внятной процедуры подготовки проектов нормативных актов, принятия и реализации управленческих решений.

Этот аспект преодоления коррупции, возможно, менее эффектен, нежели демонстрация по телевидению оперативной съемки проведения следственных действий, но, несомненно, не менее эффективен с точки зрения создания такого механизма подготовки, принятия и реализации управленческих решений, при котором государственный механизм функционирует, не нуждаясь в смазке своих самых ненадежных элементов.