Кому нужна единая система публичной власти

Спикер Госдумы Вячеслав Володин получил от президента поручение заняться конституционными поправками. Фото с сайта www.duma.gov.ru

Время для выдвижения инициатив по изменению Конституции РФ, похоже, заканчивается, наступил этап подготовки конкретных поправок. Это следует из встречи президента Владимира Путина с руководством парламента, на котором он сказал о «единой системе публичной власти». Это понятие в Основном и других законах сейчас отсутствует. Эксперты «НГ» считают, что скорее всего такого конституционного термина и не появится, но местное самоуправление все-таки будет полностью встроено в государственную вертикаль.

Тему конституционной модернизации в ходе встречи затронул председатель Госдумы Вячеслав Володин, сославшись на соответствующие слова президента, которые тот произнес на большой пресс-конференции 19 декабря. Спикер напомнил, что если Конституция – это действительно «живой инструмент», то он должен соответствовать уровню развития общества.

При том условии, конечно, что все изменения будут проведены аккуратно, уточнил Володин. По его словам, «страна развивается, многие вопросы в конституционной сфере действительно становятся актуальными, и, как бы мы ни откладывали этот разговор, время берет свое».

При этом спикер ГД первой назвал проблему баланса властей – таким образом обычно говорится об усилении контрольных полномочий парламента по отношению к правительству. Вторым пунктом Володин обозначил ситуацию отсутствия связи между «уровнями публичной власти», имея в виду прежде всего муниципальный. Дескать, сейчас непонятно, что входит в сферу ответственности местных властей, а что – региональных. Но при этом он ничего не сказал на тему исключения оговорки «подряд» по поводу двух президентских сроков.

«Поэтому если есть возможность, нам было бы правильно этот разговор продолжить и выйти на какие-то предложения, потому что ощущение у всех есть, что нам необходимо совершенствовать те направления, которые пускай точечно, но однозначно принесут пользу нашим гражданам и сделают сильнее государство и институты», – обратился к Путину председатель Госдумы. И президент его поддержал, как раз и заявив, что «должна быть создана единая система публичной власти», конечно, без ущемления интересов и прав муниципалитетов.

Заметим, что в Конституции РФ термина, использованного Путиным, вообще нет. В ней, например, наоборот, говорится, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». По поводу же именно госвласти сказано, что она разделена на законодательную, исполнительную и судебную и эти ветви самостоятельны. Самостоятельной властью объявлено и местное самоуправление, причем специально подчеркнуто, что его органы «не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, пока непонятно, то ли Путин выдвинул какой-то новый термин, который, возможно, появится в Конституции, хотя для этого ее как раз и придется менять всю, то ли в его речи просто проскользнул своего рода юридизм. Но даже если это и так, то неясно, каким образом удастся обойти прямой запрет на встраивание муниципалов в общую властную вертикаль.

«РФ подписала Европейскую хартию местного самоуправления, по которой муниципальная власть считается автономной, – напомнил «НГ» глава Политической экспертной группы Константин Калачев. – Но у нас вечная история усовершенствования системы местного самоуправления, чтобы и муниципальная власть несла ответственность за реализацию нацпроектов. Но пока никто ничего конкретного не предложил, а отказаться от международных обязательств Кремль вряд ли готов. Скорее всего это очередные разговоры об усилении ответственности местной власти». По мнению эксперта, президент хочет привлечь внимание общества, намекая, что реформы сверху уже проводились, теперь нужно идти снизу. Поэтому термин «единая система публичной власти», сказал Калачев, означает очередной имитационный механизм, как и «суверенная демократия», или «конкурентные, открытые и легитимные» выборы. Или как минимум это попытка создать новый пункт повестки общественной дискуссии.

По мнению первого вице-президента Центра политических технологий Алексея Макаркина, «предложенная схема скорее напоминает советские времена, когда существовали партийная вертикаль и вертикаль советов, а теперь, наверное, есть желание вернуть советский механизм: с одной стороны, не ликвидировать структуры муниципальной власти, с другой – встроить ее во властную вертикаль». Он напомнил, что в 90-е годы независимая муниципальная власть была выгодна Кремлю, поскольку избиралось все больше оппозиционных губернаторов, а мэры из демократов ограничивали их власть. Но сейчас, когда губернаторами становятся «люди государевы», необходимость в такой конструкции отпала. В последние годы самостоятельность мэров в большинстве случаев ограничена путем отказа от прямых выборов. «Поэтому тот процесс, о котором говорит президент, то есть создание единой системы публичной власти, уже происходит. Но есть ощущение, что власть хочет упорядочить этот механизм», – сказал Макаркин. При этом власть хочет и международные обязательства соблюсти, то есть полного уничтожения самоуправления не будет, а будут «попытки найти общие механизмы и достроить вертикаль».

Причем эксперт полагает, что, похоже, концепция изменений согласована на высшем уровне и дело за правовой техникой. «Есть попытка найти какую-то подходящую юридическую формулировку, и это вопрос ближайшего времени, раз о нем говорят уже на самом высоком уровне», – отметил Макаркин. Однако он напомнил, что «если убрать слово «подряд» труда не составляет, то реформа муниципальной власти – задача более сложная». И вот тут может пригодиться новый термин «единая публичная власть», чтобы «уйти от прямой достройки вертикали исполнительной власти». Эксперт полагает, что ответы на неясные вопросы общество получит уже в Послании президента Федеральному собранию 15 января. «И если такие изменения в принципе готовятся, то произойдут они уже до думских выборов», – подчеркнул Макаркин.

Профессор права НИУ ВШЭ Илья Шаблинский пояснил «НГ»: «По факту единая система публичной власти уже есть, фактически федеративное управление сведено к минимуму. Еще более унитарным наше государство представить трудно, только если прописать это в Конституции». По мнению эксперта, непонятно, что власти хотят получить от очередной реформы, но все изменения, происходившие в последние годы, «только расширяли полномочия президента, никакой другой логики не было». «Наверное, Кремль считает, что перед выборами нужна политическая встряска, чтобы усилить позиции партии власти, но неясно, как это повлияет на социально-экономическую повестку, которая как раз волнует граждан», – заметил Шаблинский.

«Единая система публичной власти – это фразеологический оборот, с помощью которого президент расширяет поле дискуссии», – пояснил «НГ» гендиректор Центра политической информации Алексей Мухин. По его словам, сам Путин не хочет «конфигурировать изменения в Конституции, он задумал общественную дискуссию, давая шанс гражданскому обществу обсудить их». Поскольку же его слова были адресованы Володину, то обсуждения должны пройти в Госдуме. Президент не хочет давить на экспертов и депутатов. Эксперт не исключил, что изменение Конституции может произойти уже в следующем году. Причем новаций может быть несколько. Во-первых, исчезнет слово «подряд» из определения президентского срока. Во-вторых, произойдет перераспределение полномочий в сторону правительства и палат парламента от ведомств и регионов. В-третьих, от регионов часть полномочий перейдет еще и на муниципальный уровень. «Раз регионы не справляются с реализацией нацпроектов, следовательно, нужно усилить федеральную и муниципальную власть, чтобы продавливать изменения», – отметил Мухин.