Большое – значит послушное?

15 октября на встрече со своими сторонниками президент Дмитрий Медведев выдвинул несколько предложений касательно будущей структуры правительства, которое он ранее согласился возглавить в случае успеха «Единой России» на предстоящих парламентских выборах.

Официальное обоснование идеи «большого», или расширенного, правительства заключается в следующем. Вместо достаточно узкой «касты» – на сегодня правительство включает в себя всего 27 человек – оно, как предполагает Медведев, станет более представительной структурой. По его словам, «большое правительство» «будет действовать совместно – вместе с основной партией, которая может сформировать такое правительство, с «Единой Россией», с гражданским обществом, с экспертами, с региональной и муниципальной властью, со всеми избирателями, которые готовы за нас проголосовать, и даже с теми, кто с нами не согласен, если они к этому готовы» (цитирую по официальной стенограмме). Иначе говоря, «большое правительство» мыслится как механизм демократизации управления и расширения его социально-политической базы.

Помимо официально заявленных аргументов в пользу формирования «большого правительства» можно найти и ряд доводов не прозвучавших, но не менее важных. «Большое правительство», сформированное таким же методом, как и список приглашенных на встречу 15 октября (то есть согласно спущенным «сверху» указаниям), будет более управляемым для сегодняшнего президента и будущего премьера, чем «правительство малое».

Нынешние члены правительства сохраняют свои должности в среднем в течение пяти с половиной лет (расчеты автора по данным сайта http://www.government.ru). Это означает, что «среднестатистический» член правительства был назначен на должность не Медведевым, а его предшественником Владимиром Путиным. Будет ли новый председатель правительства чувствовать себя комфортно, когда его непосредственные подчиненные ходят «советоваться» не к нему, а к Путину? Кроме того, этот срок вполне достаточен, чтобы выстроить систему отношений – как с ниже-, так и с вышестоящими, – при которой руководитель начинает чувствовать себя уверенно при реализации своей воли (а не только воли вышестоящего).

Наличие у министров источника власти, независимого от непосредственного руководителя, порождает для последнего ряд проблем. Эти проблемы сродни тем, с которыми сталкивались российские цари в отношениях с боярами (пока бояре имели безусловное право собственности, а не начали получать ее в обмен на службу государю), советские генеральные и первые секретари ЦК КПСС – в отношениях с секретарями ЦК, а первый российский президент – в отношениях с «олигархами» и подконтрольными последним государственными чиновниками. Не случайно, прежде чем заговорить о «большом правительстве», Медведев упомянул Алексея Кудрина, недавно уволенного со всех должностей особо влиятельного «боярина» (уволенного, кстати, после того, как демонстративно выразил желание «посоветоваться» не с Медведевым, а с Путиным).

Обеспечение лояльности и послушания высших чиновников всегда представляет собой один из самых серьезных вызовов для представителей политического руководства. Без этого эффективная бюрократия по Веберу – просто невозможна. Так, далеко не всем американским президентам удавалось навязать свою волю и контроль карьерным чиновникам – тем, кто заняли свои посты не как политические назначенцы по итогам выборов, а в результате аппаратной карьеры. В числе тех, кто справился с этой задачей, называют Рональда Рейгана.

Однако в западных странах политические назначенцы получают власть в результате более или менее свободного волеизъявления. К слову, министры, как правило, относятся к числу политических назначенцев (в отличие от их заместителей и директоров департаментов министерств). Этот источник власти впоследствии и используется при наведении исполнительской дисциплины в среде профессиональной бюрократии.

В России же и министры, и их руководители (президент и премьер) являются представителями одной и той же среды – различных команд (основанных на личной лояльности руководителю групп) чиновников. Трения возникают не между политическими назначенцами (как таковых политических назначенцев просто нет ввиду «управляемого» характера демократии вообще и выборов в частности) и чиновниками, а между самими чиновниками. В основе этих конфликтов и трений – исключительно спорный характер решений относительно того, кто будет обладать верховной властью, а кто будет подчиняться и транслировать эту власть в отношениях с нижестоящими, бизнесом и населением. Ведь источник власти у всех один, все зависит от принадлежности к той или иной команде и от случая (если речь идет о «выборах» внутри команд).

Таким образом, будь Медведев по-настоящему политическим назначенцем, его стремление сыграть на опережение и уже сейчас начать работать над обеспечением в правительстве должной исполнительской дисциплины можно было бы только приветствовать. В нынешней же системе расширение правительства сделает его более управляемым – послушным одному из чиновников, – но не более зависимым от населения и бизнеса, не более подотчетным им. Тщательно подобранные и назначенные «сверху» участники расширенного правительства обладают меньшей автономией и потому более послушны. Собственного, независимого источника власти при таком раскладе у членов расширенного правительства не будет.

Более того, наличие нескольких источников власти внутри правительства может оказаться даже привлекательным – с точки зрения рассредоточения власти и создания системы сдержек и противовесов таким, пусть и искусственным по западным стандартам образом. Когда независимость судебной и законодательной власти от исполнительной отсутствует, правительство превращается в место торгов и согласований интересов различных групп. Вот пусть группы внутри правительства и продолжают бороться между собой и конфликтовать – это и есть «демократия по-русски», о которой упоминал Медведев, утверждая, что «ничего невозможно перетащить на нашу почву, мы должны сами создать и свою современную демократическую политическую систему». Сосуществование внутри правительства нескольких центров власти де-факто ослабляет вертикаль власти, а потому в нынешнем контексте видится не злом, а благом – как бы мы ни относились к отдельным чиновникам-«боярам» с их подчас весьма далекими от императива общего блага интересами.