Аркадий Любарев
Нормативную базу выборов правят вовсе не в интересах тех, кому предстоит голосовать.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
Говорят, что российское избирательное законодательство не ругает только ленивый. И есть за что ругать. Оно никогда не было ни достаточно цельным, ни достаточно стабильным. Однако за последние годы это законодательство стало еще более запутанным, еще более противоречивым и еще менее стабильным. Достаточно сказать, что только за период работы Государственной Думы четвертого созыва в наш главный избирательный закон, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», изменения вносились 17 раз. Что касается его содержания, то многие эксперты уже воспринимают название этого закона как неприкрытую издевку.
Сейчас опять ощущается некоторый законодательный зуд, есть ощущение, что в закон опять начнут непрерывно вносить множество мелких и противоречащих друг другу изменений. По-видимому, необходимо остановиться, прекратить издевательство над избирательным законодательством. Перефразируя Маяковского: «О, хотя бы еще одно изменение относительно искоренения всех изменений!»
Способ решения этой проблемы известен. Это, выражаясь научно, кодификация, то есть создание единого федерального закона – Избирательного кодекса Российской Федерации. Продуманного, непротиворечивого, удобного в применении, полностью соответствующего российской Конституции и международным избирательным стандартам.
Интересно, что задача подготовки Избирательного кодекса была поставлена довольно давно. Еще в 1994 году Государственная Дума признала его разработку целесообразной. В 2000 году задача кодификации избирательного законодательства была поставлена в докладе ЦИКа. Затем ЦИК дважды включал в программу исследований своего Научно-методического совета разработку концепции Избирательного кодекса. Первый раз это должно было быть сделано во втором полугодии 2006 года, второй раз – в четвертом квартале 2008 года. Но о результатах этой работы ничего не слышно.
Дело не только в том, что молчит ЦИК. Конечно, законы принимает Государственная Дума, и тут без нее не обойтись. Конечно, ЦИК как правоприменительный орган и главный разработчик избирательного законодательства на протяжении более чем десятилетнего периода (1994–2005) имеет большой опыт в этом вопросе. Но могут ли Госдума и ЦИК сами создать такой Избирательный кодекс, который бы полностью удовлетворял потребностям общества?
Избирательное право – одна из немногих отраслей, где депутаты заведомо имеют интересы, отличные от интересов избирателей. Так, депутаты заинтересованы в создании льготных условий для своего переизбрания в том, чтобы обеспечить себе преимущество перед другими кандидатами. Самым ярким примером стала последовательность изменений, совершенных в 2002–2005 годах в области правил регистрации кандидатов и списков кандидатов: сначала была введена «парламентская льгота» – право кандидатов от парламентских партий регистрироваться без подписей и залога, а затем был ужесточен порядок регистрации для всех остальных.
Однако и ЦИК тоже является заинтересованной стороной. Как любая бюрократическая структура, он стремится установить для себя как можно больше прав и полномочий и одновременно минимум обязанностей и ответственности. Уже дважды Конституционный суд отвергал нормы, которыми ЦИК возложил на себя неоправданные полномочия.
И по контрасту со всем этим обнадеживает другой факт: уже действует Общественный проект по созданию Избирательного кодекса Российской Федерации, основанный на принципе максимальной открытости. Все наработки размещаются и обсуждаются в интернете. Ведь единственный способ получить хорошее избирательное законодательство – разрабатывать его при самом активном участии общественности и юридического сообщества.
