Дальше, чем Путин

Будущий доктор юрнаук Собянин защищает идею прямого президентского правления.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Глава президентской администрации Сергей Собянин в своей диссертации на соискание степени доктора юридических наук выстраивает концепцию унитарного государства. Как следует из его научного труда, властная вертикаль должна распространяться не только на регионы, но и на местное самоуправление. Он считает, что необходимости в договорах о разграничении полномочий между Центром и республиками больше нет, а процесс слияний регионов нужно продолжать. Вмешательство Центра в дела регионов допустимо. При этом, по мнению Собянина, надо четко определить механизмы таких форм наказания, как введение прямого президентского правления и импичмента губернаторов. Последние же, по мысли главы кремлевской администрации, должны получить право контролировать правовые акты местного самоуправления.

Память о непокорных округах

Однажды Собянин пытался присоединить Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа к Тюменской области, чтобы таким образом положить конец существованию одной из главных российских «матрешек». Но ХМАО и ЯНАО так и не покорились тогдашнему тюменскому губернатору. Но теперь Собянин, похоже, не считает, что идея ликвидировать автономию округов была ошибочной. В своей диссертации он связывает диспропорции социально-экономического развития регионов «с формально-юридическими особенностями» их правового статуса. «Значимую роль играют нормы бюджетного законодательства, закрепляющие и усиливающие номинальное различие конституционно-правового статуса существующих типов субъектов Федерации (в особенности это касается республик, автономных округов, входящих в состав краев и областей, городов федерального значения)», – пишет в автореферате Собянин. По его мнению, являясь зачастую «экономически неоправданными», данные различия создают объективные трудности при разработке и реализации адекватной региональной политики.

Между тем глава кремлевской администрации понимает «невозможность и нецелесообразность внесения кардинальных изменений в конституционные основы российского федерализма в короткие сроки». И этот факт, по его мнению, «предопределяет оправданность проводимой политики по уменьшению числа субъектов Федерации».

Целая глава в диссертации Собянина посвящена системе наказаний региональных органов власти в ситуации «намеренного нарушения федерального законодательства или совершаемого в силу недостаточности властного ресурса региональных органов для предотвращения и ликвидации последствий подобных ситуаций». Глава кремлевской администрации напоминает, что законодательство предусматривает три меры ответственности – предупреждение, отстранение от должности и роспуск органа государственной власти. При этом Собянин подчеркивает, что в России пока еще «неполноценно» используют «арсенал разработанных в мировой практике инструментов конституционной ответственности» региональной власти. И, в частности, институт импичмента. Что касается вмешательства Центра в дела регионов, то в законодательстве, по мнению Собянина, не отражены механизмы введения прямого президентского правления.

Кроме того, по мнению Собянина, нужно ограничить практику заключения договоров о разграничении полномочий. И здесь диссертация главы кремлевской администрации подчеркивает мейнстрим государственной политики. Так, высокопоставленный чиновник администрации президента в беседе с «НГ» дал понять, что отклоненный Совфедом договор о разграничении полномочий между РФ и Татарстаном ожидает непростая судьба. «Тут есть большая проблема, – сказал собеседник «НГ». – Многие регионы, особенно после отказа Чечни от договора, недовольны теми привилегиями, которые может получить Татарстан».

Нелегкие мэрские судьбы

Последнее время Собянин плотно занимался реформой муниципальной власти. По словам источника «НГ» в окружении главы кремлевской администрации, Собянин выполняет личное поручение Путина. Президент, по словам собеседника «НГ», сформулировал его достаточно обтекаемо, потребовав от Собянина свести на нет конфликт губернаторов и глав региональных столиц.

Но глава кремлевской администрации, похоже, задумал большую реформу муниципальной власти, ставящей под угрозу самостоятельность местного самоуправления. Собянин был идеологом создания нового, подконтрольного Кремлю объединения мэров – Единого общероссийского объединения муниципальных образований, который должен заменить Конгресс муниципальных образований. При этом в создаваемую при поддержке Собянина структуру должны войти как действующие, так и бывшие мэры.

Но главный шаг Собянина во исполнение президентского поручения – внесение прошлой осенью в Госдуму с помощью депутатов законопроекта, дававшего губернаторам право лишать полномочий мэров региональных столиц (см. «НГ» от 13.11.06). Но этот шаг Собянина вызвал недовольство и его зама Владислава Суркова, и помощника президента Игоря Шувалова (см. «НГ» от 15.11.06 ), являющегося руководителем межведомственной группы по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления.

Заметим, что, изменяя порядок формирования региональных исполнительных органов власти в сентябре 2004 года в сторону фактического назначения губернаторов, Кремль пообещал в будущем дать последним право назначать мэров городов. Но тем не менее в настоящий момент законопроект Собянина решено отложить до лучших времен. По словам высокопоставленного источника «НГ» в Кремле, если этот документ когда-нибудь и будет принят, то «в радикально смягченном варианте». «Нельзя позволить, чтобы все полномочия до единого изымались у органов местного самоуправления. И уже точно, что предложение разделить столичные города на внутригородские территории (в законопроекте предлагалось оставить местное самоуправление в региональных столицах только на внутригородских территориях. – «НГ») не будет поддержано», – сказал кремлевский собеседник. По словам же другого источника в Кремле, провести грань между тем, какие полномочия должны отбираться у мэров региональных столиц, а какие нет, очень сложно.

Однако, если судить по диссертации руководителя кремлевской администрации, Собянин не отказывается от своих идей по усилению губернаторского контроля над мэрами. Он пишет: хотя «Конституция провозглашает самостоятельность прав местного самоуправления, не допуская прямого административного управления органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти», это «не должно трактоваться как основание для отделения государства от самоуправления». Более того, Собянин предлагает наделить регионы функциями контроля за правовыми актами муниципалитетов. По мнению главы кремлевской администрации, необходимо ввести в региональное законодательство «системы мониторинга состояния и динамики развития муниципальных правовых актов, а также внесение изменений в федеральное законодательство, согласно которым органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются полномочиями по ведению регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления».