Революция местного масштаба

В последний день ушедшего года президент Путин прислал в Государственную Думу новую версию законопроекта о местном самоуправлении, подготовленного специальной комиссией под руководством Дмитрия Козака. "Революционность" проекта, взбудоражившая муниципальную общественность, легко объяснима. Последние 6 лет исполнительная власть вспоминала о муниципалах только в те моменты, когда нужно было отобрать у них очередной источник доходов. Необходимые изменения, которых требовала жизнь, в муниципальный закон 1995 года ею не вносились, а инициативы депутатов блокировались. Поскольку менять законодательство эволюционным путем не дали, сегодня приходится совершать "революцию".

Уникальный момент российской истории: революция начинается не с города, а с деревни. Сегодня в большинстве регионов страны право села на самоуправление ограничивается выборами районной власти. Впрочем, речь не только о селе, множество поселков городского типа и городов с населением до 20-25 тыс. человек вынуждены подчиняться назначенцам районных администраций. Там же, где формально самоуправление есть, оно вырождается в фикцию - ни реальных полномочий, ни собственных бюджетов. Как ни странно, такая ситуация вызвана формальным равенством муниципалитетов перед законом: малое поселение имеет такие же права, как и район, на чьей территории оно находится. В этой ситуации права сельсоветов районами просто игнорируются, а их полномочия присваиваются "по праву сильного".

Коллизия прав района и находящегося на его территории поселка - самый крупный "мертвый узел" действующего закона, не распутав который, нельзя решить самую острую проблему самоуправления - финансовую. Сегодня передать на места сколько-нибудь значимые налоги очень сложно именно из-за этой коллизии, которая к тому же предполагает, что поселок может просто выделиться из района со всеми ресурсами. Новая редакция закона развязывает этот узел путем разделения муниципалитетов на несколько типов. Первый тип - поселения: закон обяжет создавать в каждом поселке с числом жителей свыше 1000 человек полноценную местную власть. Второй тип - муниципальный район, в состав которого входят поселения. Третий тип - городской округ: единый муниципалитет, внутри которого полномочия не делятся. Такое разграничение позволяет "развести" между поселением и районом полномочия и ресурсы, а также дифференцировать системы налогообложения городов и сельских районов. Таким образом, появляются структурные предпосылки для закрепления за ними стабильной финансовой базы.

Есть, правда, одно большое "но". Дмитрию Козаку не хватило политического веса, а президенту политической воли, для того чтобы заставить правительство внести в пакете с проектом о самоуправлении коррективы в Налоговый кодекс. Ограничившись лишь обещаниями на этот счет, правительство "подвесило" весь замысел: без надежных финансовых подпорок новая конструкция муниципальной власти может просто рухнуть.

К сожалению, это не единственный недостаток проекта. Самым слабым его звеном остается предложение субъектам РФ установить новые границы муниципальных образований - без учета мнения населения. Эта норма позволяет губернаторам расправиться с неугодными муниципалитетами, осуществив "черный передел" их нынешних территорий. Особенно пострадают малые города, которые могут быть насильственно включены в состав районов. Еще один механизм "экспроприации" муниципалов, предлагаемый законопроектом, - временное (до 1 года) выполнение органами власти субъектов РФ муниципальных полномочий. В числе обстоятельств, оправдывающих эту меру, значится просроченная задолженность по исполнению бюджетных обязательств. Ясно, что топор заносится над каждым муниципалитетом: сегодня тех, кто не имеет задолженности, можно пересчитать по пальцам. Кстати, точно такая же процедура предусматривается другим законопроектом и по отношению к субъектам РФ со стороны федерального Центра. Как говорится, гони "вертикаль власти" в дверь, она войдет в окно - не мытьем, так катаньем. Демократическим фракциям в Государственной Думе предоставлен шанс побороться за то, чтобы контроль за местным самоуправлением со стороны государства ко второму чтению принял более цивилизованный характер.

Откровенно говоря, решение строить на городском и районном уровнях именно муниципальную, а не государственную власть - самая крупная (если не единственная) за последние два года политическая победа демократов - как явных, так и скрытых - над силами "управляемой демократии". Еще одной победой можно считать ограничение власти глав муниципальных образований. По новой версии закона мэр не может обладать исполнительно-распорядительными функциями и одновременно возглавлять представительный орган. На этой оптимистической ноте можно было бы поставить точку, если бы не ложка дегтя, приготовленная Москве и Санкт-Петербургу. Проект нового закона вопреки решению Верховного суда разрешает органам власти этих субъектов РФ совмещать государственные и муниципальные функции, что фактически ликвидирует право жителей мегаполисов на местное самоуправление. Так что муниципальная революция доберется до них в самую последнюю очередь. Если, конечно, доберется когда-нибудь вообще.