Юпитеры и субъекты

ПРЕЗИДЕНТ Татарстана Минтимер Шаймиев недавно назвал местное самоуправление "основой основ любой власти". Занятно, что при этом в Татарстане до сих пор глав городов и районов не выбирает народ, а назначает президент. То же самое относится и к соседней Башкирии, президент которой Муртаза Рахимов тоже не так давно определил в качестве приоритетной задачи создание условий для более динамичного становления местного самоуправления в республике.

И в Татарстане, и в Башкирии мэры городов и главы районов назначаются президентом республики и им же снимаются с должности. Ясно, что в данных случаях происходит профанация самого понятия "самоуправление", подразумевающего развитие именно общественной инициативы, а не жесткую командную вертикаль, в которую включены назначаемые чиновники.

Все же нельзя сказать, что в поволжских республиках в составе РФ вообще никого не выбирают. Однако и избирательное законодательство, и избирательная практика этих субъектов Федерации отличаются "лица необщим выраженьем".

Возьмем для примера выборы президента. В Башкирии в 1998 году сразу два оппозиционных кандидата (бывший глава правительства республики и депутат Госдумы) были сняты с дистанции решением избиркома. Верховный суд России обязал избирком их зарегистрировать, но спустя сутки после их регистрации их снова вычеркнули из списков - якобы в связи со вновь открывшимися нарушениями. В результате в выборах участвовали лишь Рахимов и один из действующих министров, выступивший в роли спарринг-партнера.

В Татарстане в нынешнем году выборы прошли внешне более демократично - в них участвовали и оппозиционные кандидаты. Но ни один из них не обладал достаточным авторитетом в республиканской элите, что предопределило уверенную победу Шаймиева.

Таким образом, результат президентских выборов в обоих случаях был предрешен. Одна из основных причин заключается в том, что ни один глава города или района не может бросить вызов президенту, который его же и назначил. Ни один из них не занимает самостоятельной политической позиции и не может не только сам принять участие в выборах, но даже поддержать на них какого-либо иного кандидата, кроме, разумеется, действующего главы республики.

Своеобразие государственного устройства Татарстана и Башкирии проявляется в способе формирования органов законодательной власти. В Татарстане существует однопалатный парламент - Госсовет, однако выборы в него проходят не по принципу "один человек - один голос", принятому в демократических государствах. Из 130 депутатов Госсовета 61 представляют районы и города республики независимо от численности их населения (причем от Казани избираются лишь 11% депутатов, тогда как в ней проживает более 28% населения республики), 69 - избираются по территориальным округам с равной численностью избирателей.

Казалось бы, нарушения демократии нет, но это лишь на первый взгляд. Дело в том, что все избранные депутаты заседают в одной палате, а это значит, что преимущество получают представители малонаселенных районов, которые значительно более послушны республиканской власти. Более того, представители городов и районов работают на непостоянной основе - это привело к тому, что среди них преобладают главы местных администраций, назначенные президентом Шаймиевым.

В Башкирии парламент двухпалатный. В состав Госсобрания входят Палата представителей (в которой по два представителя от районов и городов - всего 144 депутата) и Законодательная палата (избираются от территориальных округов - всего 30 депутатов). Проблема состоит в том, что целый ряд важных решений Госсобрание принимает на совместных заседаниях. Не надо быть математиком, чтобы понять, что "контрольный пакет" находится в руках "представителей", среди которых преобладают чиновники, зависимые от президента. Примечательно, что в республике установилась неофициальная практика, при которой отправленный в отставку глава районной администрации слагает и депутатские полномочия. Понятно, что о независимости законодательной власти в данном случае можно говорить лишь чисто теоретически. Недаром многие решения Госсобрания вообще принимаются единогласно - как в советские времена.

Выбирают в республиках и местных депутатов. Однако районные и городские советы, полностью зависимые от назначенных глав администраций, сложно назвать полноценным местным самоуправлением - хотя бы потому, что они ничем реальным не управляют.

Такое положение дел вступает в явное противоречие с федеральным законодательством. Пока федеральная власть была слабой и в значительной степени зависела от позиции "региональных баронов", Шаймиев и Рахимов могли сохранять в неприкосновенности "оригинальные" избирательные схемы и сводить к нулю местное самоуправление. Федеральная власть фактически заключила с ними соглашение по принципу: отказ от демократии в европейском смысле (а Россия входит в состав Совета Европы) в обмен на политическую лояльность. Пожалуй, прерогативы правителей этих республик были более весомыми, чем у советских первых секретарей обкомов, которые хотя бы побаивались грозного Комитета партийного контроля.

Но теперь ситуация меняется - в Кремле дееспособный президент, который твердо намерен провести в жизнь принцип унификации законодательства, не делая различия между, скажем, Татарстаном и Якутией, Башкирией и Карелией. В общем, чтобы не было ни Юпитеров, ни быков, а все субъекты Федерации обладали реальным равноправием.

Очевидно, что в обозримой перспективе и Шаймиеву, и Рахимову придется подкорректировать свое законодательство. Президент Татарстана уже начал к этому готовиться. Иначе сложно объяснить шаймиевский указ от 16 июля нынешнего года "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан", в котором сказано, что "в структуре республиканского органа государственного управления могут быть образованы его территориальные органы в районах, городах республиканского подчинения". За бюрократической формулировкой скрывается вполне конкретный смысл. Теперь каждый орган госуправления (от Минфина до Минздрава) может создавать свои собственные филиалы в городах и районах, не обращая особого внимания на глав администраций, которых рано или поздно придется выбирать. За главами администраций остается лишь право согласования кандидатур руководителей региональных подразделений республиканских ведомств.

Таким образом, даже если жизнь (и Кремль) вынудят Минтимера Шаймиева все-таки ввести выборность глав городов и районов, то они будут лишены властного ресурса и превратятся, по сути дела, в декоративные фигуры. Вся власть останется у президента, который назначает министров и тем самым будет определять и линию поведения нижестоящих чиновников в "татарстанской вертикали". Так что на местное самоуправление заранее надеваются тяжелые цепи.

Демократически же избранным главам местного самоуправления, кроме декоративных функций, будет суждено и принимать на себя народный гнев. И им будет сложно доказать своим избирателям, что они ничего реально не могут сделать, что ведущие чиновники (в том числе и отвечающие за бюджет) подчиняются не им, а казанскому министерству. Люди все равно склонны возлагать ответственность за свои проблемы на тех, за кого недавно проголосовали, - даже если те по объективным причинам не могут выполнить свои обещания. В этой ситуации президент Татарстана может чувствовать себя спокойно - такое бессильное и уязвимое местное самоуправление никогда не составит ему конкуренции и не выдвинет из своих рядов его возможных соперников.

С местным самоуправлением можно бороться разными способами. Можно вообще его запретить - но для современной России это уже "слишком", все же мы европейцы. Можно назначать районных и городских глав, в результате чего происходит профанация самой идеи самоуправления. А можно, формально проводя выборы, лишить народных избранников реальных властных рычагов. Что приводит не просто к профанации, а и к дискредитации в глазах избирателей самой идеи местного самоуправления.