Сергей Митрохин ОТСТАВКА Евгения Наздратенко вновь со всей остротой поставила вопрос о причинах приморского кризиса. Этот кризис начался отнюдь не в текущем отопительном сезоне. Начиная с 1998 года доведенные до отчаяния администрации городов и районов неоднократно обращались в краевую Думу, к губернатору и федеральным властям с предупреждениями, что на места не переводят средств для закупки топлива и ремонта теплосетей.
Экс-губернатор Наздратенко неизменно начинал свои публичные выступления со слов о том, что он "не снимает с себя ответственности за происходящее в Приморье" ("НГ" от 23.01.2001). Из текстов этих выступлений было совершенно неясно, в чем же конкретно он видит эту ответственность. Потому что посвящены они были описанию вины за происходящее энергетиков, федерального Центра, глав городов и районов, законодательства о местном самоуправлении, но только не самого Евгения Ивановича.
О том, что "фактор губернатора" сыграл в приморском кризисе отнюдь не последнюю роль, свидетельствуют упрямые, сухие цифры. В 1996 году Приморский край собирал налогов в 1,5 раза больше, чем соседний Хабаровский. Через 5 лет правления Наздратенко картина изменилась диаметрально: сегодня почти в таком же соотношении хабаровчане опережают приморцев по сбору налогов. Собственная доходная база Приморья выполняется всего на 65 процентов, а в Хабаровском крае - почти на все 100. Это собственные деньги, здесь нечего пенять на какие-то долги федерального бюджета. При Наздратенко экономические показатели ухудшались, а при Ишаеве улучшались. Неудивительно, что к началу отопительного сезона 2000/2001 г. в Хабаровском крае было обеспечено и топливо и сносное состояние теплосетей. В Приморье же запасы угля составляли 22%, а мазута - 4% от потребности; потери в коммунальных сетях достигли 35-40% от объема передаваемой тепловой энергии. Не говоря уже о том, что задолженность по зарплате работникам ЖКХ составляет более года. Контраст между ситуацией в обоих краях выглядит особенно впечатляющим ввиду того обстоятельства, что трансферты Приморье получало из Центра в существенно больших объемах. По данному показателю оно вообще стоит на одном из первых мест среди регионов России.
Впрочем, бюджет Приморья пополняется не только за счет федеральной помощи. Еще один немаловажный источник - экспроприация муниципалитетов. Доходы от наиболее прибыльных предприятий (Дальрыба, Роснефть, Восточный порт и т.д.) идут в краевой бюджет, хотя по федеральному закону они должны расщепляться на региональную и муниципальные доли. Подоходный налог идет муниципалитетам в размере 50% вместо 60%, положенных по краевому закону, хотя многие регионы считают нормальным отдавать этот налог муниципалитетам в полном объеме.
Очевидно, что финансово обескровленные города и районы были не в силах решить задачи подготовки к отопительному сезону. Тем более что федеральный закон возлагает на них десятки других задач, среди которых - среднее образование, здравоохранение, общественный транспорт, и многое другое. Логично ожидать, что краевая администрация будет либо решать их самостоятельно, либо направлять помощь муниципалитетам из краевого бюджета. Однако не тут-то было. Приморская Дума установила, что в 1998 году, например, более 80 млн. рублей, предназначавшихся на модернизацию и реконструкцию энергетического оборудования, были использованы не по назначению. Ежегодно, начиная с 1996 года инвестиций на основные фонды жилищно-коммунального хозяйства отпускалось менее 50% от запланированного объема в краевом бюджете. При формировании краевого бюджета на 2000 год не были выделены средства на ремонт, восстановление и реконструкцию ЖКХ, не осуществлены мероприятия по созданию централизованного запаса топлива.
Не лучше обстоит дело и с выделением финансовой помощи городам и районам. В 2000 году поступления из фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Приморье составили всего 60% от минимума потребностей муниципалитетов по обеспечению самых элементарных потребностей населения. При этом при расчете самого этого минимума из него была исключена... зарплата учителям!
Войны губернаторов с местным самоуправлением с железной необходимостью ведут к катастрофам - социальным, экологическим, коммунальным. Путь к катастрофам лежит через финансы, которые урезаются до минимума, неспособного покрыть даже самые минимальные потребности муниципалитетов. Значит, не ремонтируются теплосети, канализация, водопровод, ветшает жилой фонд, деградируют общественный транспорт, социальная сфера. Кризисные явления накапливаются, подходя постепенно к точке взрыва. В Приморье уже рвануло. Кто следующий?
Приморский сценарий постепенно намечается в Омской области. За то, что мэр Омска когда-то не понравился губернатору, жители города Омска были наказаны двояким образом: городской бюджет лишился поступлений от самого прибыльного предприятия - омского НПЗ; отчисления от федеральных налогов в бюджет города из года в год устанавливаются на самом низком в России уровне. Сводить хоть как-то концы с концами городского бюджета мэру Омска Рощупкину удавалось за счет местных налогов. Но после вступления в силу Налогового кодекса, ликвидировавшего этот источник доходов муниципалитетов, денег в бюджете города на 2001 год осталось только на закупку топлива и зарплату бюджетникам. Ни о каких инвестициях в городскую инфраструктуру, о благоустройстве, о подержании в нормальном состоянии городского жилья, поликлиник и школ не может быть и речи. Мэр этого издевательства не выдержал - ушел в отставку. В надежде, что губернатор после его ухода смилостивится над городом и откажется от политики, обрекающей Омск на разруху.
Приморье и Омская область - самые яркие примеры произвола региональных властей по отношению к местным, но отнюдь не единственные. В российском законодательстве отсутствуют механизмы, защищающие местное самоуправление от беспредела губернаторов. Это означает, что его благополучие в ряде других регионов держится не на законе, а на хорошем отношении глав региональной администрации. Придет губернатор с другим образом мыслей - и все достижения предшественника пойдут прахом.
Федеральная власть вмешивается в конфликты между регионами и местным самоуправлением крайне неохотно. Более того, начиная с 1998 года правительство последовательно проводит курс на сокращение местных налогов и перераспределение финансовых полномочий от муниципалитетов к регионам. Местные органы власти лишены возможности проводить инвестиционную политику, стимулировать малый бизнес, планировать развитие своих территорий...
Лишенное законодательной защиты, средств к существованию и возможности их зарабатывать местное самоуправление становится естественным претендентом на роль козла отпущения. Его обвиняют в том, что оно выводит мэров из административного подчинения губернаторам, разрушает властную вертикаль. При этом полностью игнорируется опыт позитивного сотрудничества региональных органов власти с муниципалитетами, накопленный во многих регионах России (Новгородская, Ленинградская, Тюменская области, Красноярский край и многие другие). Зато кризисные ситуации, подобные приморской, сразу же реанимируют в памяти больших начальников шаблонные и не основанные на реальном анализе обвинения местных властей в "неуправляемости".
И вот уже в Кремле вызревают планы ликвидации самоуправления в крупных городах, замены его системой назначаемых администраций. Этот путь ведет к возрождению в регионах крайне неэффективной бюрократической вертикали, лишенной обратной связи с населением и направленной на усиление произвола чиновников, и без того непомерно возросшего в последнее время. Очевидно, что подобная управленческая модель неспособна предотвращать социальные кризисы.
Цивилизованный путь предотвращения кризисов, подобных приморскому, существует. Он заключается в создании стабильной и неотчуждаемой доходной базы местных бюджетов, законодательной защите местного самоуправления от бесчинств региональных властей. Все это не исключает, а, наоборот, предполагает налаживание разнообразных форм государственного и общественного контроля за деятельностью местных властей. Значительную долю этих функций могли бы взять на себя полномочные представители президента.
Местное самоуправление - сложный институт, который не может развиваться во враждебной среде; потенциал его эффективности, проверенный столетиями мировой практики, раскрывается только при условии позитивного отношения к нему государства. Отсутствие у государства осмысленной муниципальной политики - источник трагедий для его граждан. Если руководство страны в самое ближайшее время не поймет этого и не повернется лицом к местному самоуправлению, то Министерству по чрезвычайным ситуациям придется приготовиться к резкому увеличению объема работы в российских регионах.
Дарья Гармоненко