Зачем президенту Госсовет

Попытки сформировать партию власти в пореформенной России предпринимались давно. Достаточно вспомнить многочисленные инициативы создания "демократической" партии под президента Бориса Ельцина, а позже неудачные варианты партийного строительства с участием Ивана Рыбкина и Виктора Черномырдина. При этом наблюдатели отмечали, что по-настоящему политической партией можно считать лишь КПРФ. В последнее время создание "объединений по интересам" в виде "медведей", "Отечества", СПС и ряда других привели лишь к достижению тактических результатов и способствовали прохождению в Госдуму их представителей. Никаких иных задач эти объединения решить не могут.

Между тем без лишнего шума в стране постепенно выкристаллизовывалась не "партия власти", вокруг безуспешного создания которой было так много суеты, а настоящая правящая партия. Ключевыми кадрами этой партии являлись президент Борис Ельцин, отдельные заметные деятели в его администрации, члены правительства и региональные руководители, когда они назначались на должности глав субъектов Федерации указами президента. Однако с принятием закона 1995 года о порядке формирования Совета Федерации из руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик, краев и областей по должности с одновременным переходом к выборности глав исполнительной власти регионов начался новый этап становления правящей партии. Во-первых, многие региональные лидеры превратились из чистых управленцев еще и в политических деятелей федерального уровня. Во-вторых, они получили возможность иметь "свой" политический орган, своеобразный ЦК, в виде верхней палаты парламента.

В связи с известными осложнениями со здоровьем президента Ельцина, частыми сменами федерального правительства, экономическими и финансовыми провалами федеральной политики, региональные руководители зачастую оказывались единственными государственными и политическими деятелями, кто контролировал сложную ситуацию в своих регионах и в стране в целом. Особенно это было заметно после дефолта.

В результате всего комплекса объективных и субъективных причин неудач в последний период правления Ельцина Совет Федерации постепенно стал набирать политический вес и во все большей степени превращаться в авторитетный, самостоятельный центр политической власти. С приходом к руководству государством Владимира Путина стало понятно, что с двойственным положением Совета Федерации надо что-то делать. С одной стороны, он является опорой президента, а с другой - его оппонентом, зачастую достаточно жестким и непримиримым. Кроме того, нужно было положить конец хаотическому партстроительству губернаторов и президентов республик как представителей единой системы исполнительной власти в государстве, так как все они объективно являются "бойцами" правящей партии - партии президента. По-другому и не может быть. Если кого-то из губернаторов не устраивает политика президента, значит, надо сначала уйти в отставку, а уж затем создавать альтернативные политические силы и бороться за власть.

В целях разрешения указанных противоречий президент Владимир Путин, по существу, вновь реализовывает лозунг XIX партийной конференции КПСС о разграничении функций партийных и государственных органов. В Совете Федерации должны сидеть законодатели, а партийно-политическая деятельность правящей партии на федеральном уровне должна быть сосредоточена в Госсовете. В этой связи кажутся неверными предложения со временем придать Госсовету некие государственные полномочия и даже "прописать" их в Конституции. Видимо, он все же должен оставаться чисто политическим органом, который мог бы одобрять проекты ежегодных посланий президента парламенту, бюджетные послания и другие аналогичные документы стратегического значения. Кроме того, прежде чем выступить с важнейшими законодательными инициативами, правительству и президенту важно было бы заручиться поддержкой центрального комитета правящей партии. Речь идет не просто о том, что президент должен советоваться с региональными лидерами, а о разделении последними политической ответственности с главой государства за совместное принятие государственных решений на политическом уровне.

Изложенная схема, может быть, не совсем вписывается в "демократические" представления о партийном строительстве, зато она объективно, как мне кажется, отражает реальное положение дел с организацией власти в стране. Действительно, как отмечали многие политологи, дело идет к формированию двухпартийной системы. На левом фланге - КПРФ, на правом - правящая партия, мелкие политические группировки тяготеют туда или сюда с отдельными оговорками. Видимо, в ближайшее время будет происходить структуризация политических сил, прежде всего на президентском фланге. Будет ли правящая партия "боевой", зависит не только от механизмов внутреннего контроля и борьбы с собственным загниванием, но и от серьезности оппозиции, в первую очередь КПРФ, а также СМИ. Представляется, что наряду с организацией контроля за соблюдением государственной дисциплины на уровне семи федеральных округов требуется найти соответствующий механизм контроля на федеральном уровне. Реализации этих задач могла бы соответствовать Счетная палата, модернизированная в Государственную контрольную палату с соответствующим расширением полномочий.

Что же касается Совета Федерации, то, думается, не правы те политики, которые предлагают в будущем преобразовать Госсовет в некий аналог германского бундесрата и таким образом, по существу, заменить Совет Федерации Госсоветом. Как уже было сказано выше, представляется, что Госсовет должен оставаться политическим органом, а вот Совет Федерации мог бы действительно позаимствовать некоторые элементы германской палаты земель. Прежде всего бундесрат не является палатой парламента. Как сказано в германской конституции, посредством бундесрата земли участвуют в управлении государством. Далее, в бундесрате заседают министры земельных правительств, назначенные в него самими правительствами. И, наконец, каждая земля оперирует в бундесрате количеством голосов, пропорциональным численности населения той или иной земли, от трех до семи. Естественно, что в таком случае конституционные полномочия Совета Федерации как органа представительства регионов не могут не измениться.

А вот что может и должно быть отражено в Конституции, так это возможность образовывать федеральные округа. (Действующая Конституция не знает такого понятия.) Потребность в них возникла, на мой взгляд (изложенный в "Независимой газете" еще в октябре 1998 года), в связи с отсутствием недостающего уровня государственного управления. Со временем количество федеральных округов может измениться в сторону увеличения. Таких территорий может быть столько, сколько нужно для обеспечения нормальной управляемости в стране. В федеральных округах могут возникнуть полноценные органы управления. Они не заменят собой органы государственной власти субъектов Федерации, тем более законодательные, но могли бы аккумулировать их запросы и представлять на федеральном уровне концентрированное выражение их интересов.

Одним словом, указы президента о Госсовете и о его президиуме, видимо, нужно рассматривать как действия, объективно направленные на совершенствование политической системы российского общества, укрепление политической опоры верховной власти. Если же Госсовету будут приданы некие государственные функции, то это может привести к новой путанице в организации федеральной государственной власти, смешению функций партийно-политических и государственных органов.