Пациент скорее жив, чем мертв

Назначение Владимира Устинова на должность представителя президента в ЮФО вернуло институт полпредства в информационное поле.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Уход Владимира Путина с поста президента России «подвесил» в состояние политической неопределенности один из главных инструментов его политики властной вертикали – институт полпредов главы государства в федеральных округах. Практически полное отсутствие активности со стороны полпредов после 2 марта уже дало повод для слухов о скорой ликвидации как самих федеральных округов, так и президентских представителей в них.

Федеральные округа (ФО) были образованы указом Владимира Путина в мае 2000 года. Это решение, изменившее административное устройство Федерации и механизм государственного управления страной, было, по сути, нарушением Конституции РФ: в Основном законе нигде не упоминался институт ФО, равно как и должности полномочных представителей президента в округах. Тогда абсолютно неконституционные органы власти и управления, созданные лишь указом президента РФ, получили почти невероятные полномочия и ресурсы, позволявшие им полностью контролировать конституционные административные структуры (региональные администрации и законодательные собрания, мэров городов, силовые ведомства в субъектах Федерации и т.д.).

Полпредов немедленно окрестили «семью путинскими самураями» и «царскими наместниками», подчеркивая тем самым их исключительный политический статус и возможности. В столицах федеральных округов были сформированы мощные бюрократические аппараты полпредств, где нашли работу бывшие комсомольские функционеры, региональные гражданские и военные чиновники, представлявшие различные землячества и территориальные кланы. Аппараты полпредств стали тем «котлом», где варилась новая региональная элита, контролировавшая всенародно избранных губернаторов и мэров, местом, откуда принимались решения, разрушавшие сложившиеся в ельцинскую эпоху «балансы сил и интересов» в субъектах РФ.

Назначив на должности первых президентских полпредов героев второй чеченской войны, благодаря которым Путин и пришел к власти в Кремле (генералы Виктор Казанцев, Константин Пуликовский, позднее Анатолий Квашнин), новый глава государства решал сразу несколько политических задач. С одной стороны, Путин демонтировал режим губернаторской вольницы, поставив глав регионов под контроль беспощадных покорителей Кавказа, с другой – размыл «корпорацию победителей», убрав из действующей армии и переместив на формально очень высокие политические должности невероятно популярных в 1999–2000 годах в войсках генералов, разгромивших сепаратистов в Дагестане и Чечне. Придя в Кремль, Путин больше не нуждался в творцах своей военно-политической победы. Но и оставлять в армии успешных генералов, почувствовавших вкус реальной власти, было также опасно. Должности полпредов президента в ФО, а затем и губернаторов (как, например, для генерала Владимира Шаманова) стали для Путина оптимальным механизмом решения «проблемы победителей»: кто теперь помнит о Казанцеве, Пуликовском и Шаманове?

Однако полное политическое господство полпредовской номенклатуры в регионах страны было недолгим. Точкой снижения политической амплитуды для путинских наместников стали 2004 год и трагедия в Беслане. После сентябрьской бойни в североосетинской школе Путин принял решение о назначении губернаторов. Тем самым глава государства продемонстрировал намерение отказаться от услуг посреднических структур в управлении главами субъектов Федерации, главной из которых были полпреды президента в ФО и аппараты полпредств. Да, формально Путин сохранил за своими наместниками право «подбирать кандидатуры» на губернаторские посты. Однако всем было уже понятно, что реальные назначения будут идти через «большую администрацию» на Старой площади и конкурирующие «башни» в Кремле. Полпредам же отводились сугубо технические задачи.

Потеря функции прямого контроля над губернаторами и появление двух губернаторских корпораций (назначенных президентом и не получившим еще его высокого доверия) стали смертельным ударом по институту президентских наместников. Назначенные главой государства губернаторы получили возможность «решать вопросы» напрямую с Москвой, игнорируя посредническое звено в лице ФО. И чем больше становилось глав регионов, получивших путинское доверие, тем сильнее сужался круг реальной власти полпредов. К 2008 году сложилась ситуация, при которой полпреды президента оказались реальными начальниками лишь для губернаторов-неудачников, которым Путин так и не оказал милости быть назначенными.

Парламентские выборы 2007 года и выборы президента 2008 года показали, что полпреды президента РФ превратились, по сути, в административные приложения к Центризбиркому: именно они занимались вопросами повышения явки избирателей, проводя многочисленные совещания с региональными элитами, выезжая на места, встречаясь с региональными и муниципальными чиновниками. Электоральные задачи на протяжении 2007 – начала 2008 года были главными для полпредств, и, после того как эти задачи были выполнены, в аппаратах наместников наступила «функциональная пустота». Именно этим наряду с уходом Владимира Путина с президентского поста, похоже, следует объяснять более чем трехмесячное исчезновение из информационного поля полномочных представителей главы государства в ФО.

И все-таки, несмотря на слухи о возможной ликвидации ФО и института полпредов, их скорое исчезновение представляется маловероятным. Возможно, верным окажется прогноз генерала Виктора Казанцева, сделанный им еще в 2002 году: «Я думаю, этак лет через десять кое-какие округа и соответственно полпреды в центральной части России как управленческие структуры выполнят свою миссию. Тогда от них можно будет отказаться. Но от трех – на Дальнем Востоке, юге и северо-западе страны – уже никуда не деться. Это око государево на отдаленных от столицы территориях. На мой взгляд, наоборот, их статус должен быть выше, права полпредов расширены».